I OSK 295/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 398/09 w sprawie ze skargi J. F. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 października 2009 r., II SA/Lu 398/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że błędne jest stanowisko organu, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Tomaszowie Lubelskim z [...] listopada 1954 r., nr [...] było zgodne z prawem. Zostało ono wydane w oparciu o przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. z 1949 r. Nr 46, poz. 339 ze zm.), zwanego dalej dekretem. W art. 1 dekret przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one w faktycznym władaniu właściciela (ust. 1), a także, gdy pozostawały w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkiwał na miejscu (ust. 2). Dekret nie wskazywał wprost, w jaki sposób ma być określona przejmowana nieruchomość, odsyłając w tym zakresie do rozporządzenia wydawanego przez właściwy organ (art. 3 ust. 2). W świetle obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Tomaszowie Lubelskim z [...] listopada 1954 r. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416), w orzeczeniu o przejęciu należało określić nieruchomość przez opis granic zespołów gruntów składających się na tę nieruchomość lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. Obowiązek dokładnego określenia przejmowanej nieruchomości, umożliwiającego jej identyfikację wiązał się z tym, że zgodnie z art. 3 dekretu właścicielom nieruchomości przejętych na własność Państwa przysługiwała możliwość nabycia gruntów rolnych, a na poczet ceny nabycia zaliczana była wartość nieruchomości przejętej (art. 7). Brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej mogło prowadzić natomiast do niemożności uzyskania przez osobę, której odjęto tym orzeczeniem tytuł własności, ekwiwalentu w postaci zarachowania wartości przejętych gruntów na poczet ceny nabycia innych gruntów rolnych, zgodnie z art. 5 dekretu, obowiązującego jeszcze w dacie wydania orzeczenia z 24 listopada 1954 r. Prawidłowe określenie przejmowanych nieruchomości było niezbędne także do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Ponadto obowiązek dokładnego określenia przejmowanej nieruchomości wynikał także z art. 75 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm. – dalej "r.p.a."), który stanowił, że decyzja administracyjna powinna zawierać osnowę rozstrzygnięcia, a w tym przypadku dokładne określenie przejmowanej nieruchomości. Tymczasem orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Tomaszowie Lubelskim z [...] listopada 1954 r. nie zawiera dokładnych danych dotyczących przejmowanych od poszczególnych właścicieli m.in. od M. P. nieruchomości, a wskazuje jedynie ich ogólne powierzchnie wraz ze wzmianką, co do istniejących zabudowań. Sentencja zawiera jedynie stwierdzenie, iż przejmuje się grunty położone są w gromadzie [...], gmina [...], powiat tomaszowski należące do wymienionych osób, natomiast w uzasadnieniu organ wskazuje jedynie, że właściciele na gospodarstwach tych nie gospodarują i w gromadzie [...] nie zamieszkują od 1947 r., tj. od czasu przeprowadzenia akcji Wisła. Zdaniem Sądu, nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej w Tomaszowie Lubelskim z [...] listopada 1954 r. ocenić należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 r.p.a., art. 1 i 3 dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r., a więc orzeczenie to dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tego względu uznano, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu przyjmująca, że przedmiotowe orzeczenie nie nosi cech nieważności, jest wadliwa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Jednocześnie stwierdzono, że wskutek upływu czasu przedmiotowe orzeczenie mogło wywołać nieodwracalne skutki prawne, co organ powinien rozważyć. Należy bowiem mieć na uwadze, że w 1971 r. nastąpiło powszechne uwłaszczenie posiadaczy gospodarstw rolnych, a w latach późniejszych ustawodawca wprowadził zasadę niewzruszalności aktów własności ziemi. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Ustawodawca wprowadził w powyższych przepisach zasadę prawomocności materialnej aktów własności. Ma to bezpośredni wpływ na interpretację orzeczenia z [...] listopada 1954 r. Wprawdzie było ono dotknięte wadą nieważności, ale w okresie późniejszym nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z przepisami kpa powodują niemożliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia. Badając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe, natomiast w razie ustalenia, iż przedmiotowe orzeczenie z 1954 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, organ obowiązany będzie ograniczyć się do stwierdzenia wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jego nieważności (art. 156 § 2 kpa). Od tego wyroku złożyli skargę kasacyjną J. F. i M. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 kpa w zw. art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez błędną wykładnię art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. i wyrażenie niesłusznej oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania, iż art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. oraz w zw. z przepisami ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych a) mają bezpośredni wpływ na interpretację orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Tomaszowie Lubelskim z [...] listopada 1954 r. znak [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. P. położonego w miejscowości (gromada) [...], gmina [...], powiat Tomaszów Lubelski, b/ że w okresie późniejszym nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, które powodują niemożliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium podczas, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 156 § 2 kpa oraz art. art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. oraz ustawy z 26.10.1971 r., winna prowadzić do wniosku, iż skutki prawne wywołane nie przez w/w decyzję (orzeczenie) Prezydium, ale przez późniejsze zdarzenia w postaci cyt. przez WSA w Lublinie ustaw, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja Prezydium wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, - a nadto poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych przepisów ustawy z 26.10.1971 r., które w ocenie WSA w Lublinie miałyby świadczyć o wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych, co uniemożliwia kontrolę stanowiska WSA. Mając na uwadze powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem stawki podatku VAT. W uzasadnieniu podniesiono, że niesłusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie wskazano, iż art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz przepisy ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych: a/ mają bezpośredni wpływ na interpretację orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Tomaszowie Lubelskim z [...].11.1954 r., znak [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność [...] położonego w miejscowości (gromada) [...], oraz b/ że w okresie późniejszym nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z kpa powodują niemożliwość stwierdzenia nieważności. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia przytoczonych przez WSA w Lublinie przepisów ustaw, winna prowadzić do wniosku, iż przepisy te nie mają bezpośredniego wpływu na interpretację orzeczenia Prezydium, ani nie nastąpiły w okresie późniejszym nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z kpa powodowałyby niemożliwość stwierdzenia nieważności. Wskazano że: 1. podstawą decyzji (orzeczenia) Prezydium z [...].11.1954 r. nr [...] były przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa..., nie zaś przepisy cytowanych przez WSA w Lublinie ustaw, 2. art. 63 ust. w ustawy z 19.10.1991 r. ma zastosowanie do decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności ..., nie zaś do decyzji wydanych na podstawie dekretu z 27 lipca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa..., 3. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. (OPS 7/96, ONSA 1997/2/49), w uchwale z 9 listopada 1998 r. (OPK 4-7/98) oraz w uchwale z 20 marca 2000 r. (OPS 14/99), wyjaśnił, że skutki prawne wywołane przez późniejsze decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu, którego dotyczyły wcześniejsze decyzje, nie mogą być utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejsze decyzje. WSA w Warszawie w wyroku z 31.08.2007 r. przyjął, iż "...problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Chodzi o to, czy w drodze stwierdzenia nieważności takiej decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez państwo, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej... Skutki prawne wywołane nie przez decyzję nacjonalizacyjną, ale przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja nacjonalizacyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a." (IV SA/Wa 173/07, LEX nr 362497 i cyt. tam orzecznictwo). Ponadto, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano, poza przytoczeniem ustawy, konkretnych przepisów ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych..., które w ocenie WSA w Lublinie miałyby świadczyć o wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych, co uniemożliwia kontrolę stanowiska WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymagania w całej rozciągłości. Sąd I instancji zawarł w nim m.in. wskazanie, co do dalszego postępowania, że "wskutek upływu czasu przedmiotowe orzeczenie mogło wywołać nieodwracalne skutki prawne, co organ powinien rozważyć". Wskazaniem tym WSA w Lublinie wcale nie przesądził kwestii, że w sprawie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził jedynie, że zagadnienie to wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza w kontekście rozwiązań przyjętych w ustawie z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i w ustawie z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Z kolei zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa w zw. art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez błędną wykładnię nie spełnia wymagań podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., ponieważ nigdzie w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałaby polegać błędna interpretacja tych przepisów i jakie znaczenie tychże przepisów byłoby zdaniem skarżącego prawidłowe. Skoro w tym zakresie nie sprecyzowano granic skargi kasacyjnej, to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić zasadności tego zarzutu. Zresztą Sąd I instancji nie dokonywał interpretacji art. 63 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r., a jedynie przytoczył jego treść: "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść tego przepisu jest jasna i jednoznaczna i właśnie z tego powodu nie wymaga żadnej wykładni. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.