II SA/Wa 1146/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystanie urlopu za lata 2002 -2007 oddala skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 111 i art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) - po rozpatrzeniu prośby Z.M. z dnia 15 lutego 2010 r. – zwolnionego ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem 31 stycznia 2010 r., odmówił przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe za lata 2002 – 2007. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Z.M. w piśmie z dnia 15 lutego 2010 r. zwrócił się z prośbą do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie - w związku ze zwolnieniem ze służby - decyzji w zakresie uregulowania świadczeń dotyczących wypłaty należności z tytułu niewykorzystanego przed dniem zwolnienia ze służby urlopu wypoczynkowego za lata 2002 - 2007. Na potwierdzenie zasadności przedmiotowego wniosku przywołał art. 111 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. W myśl powyższego przepisu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Z.M. w okresie od dnia 14 marca 2003 r. do dnia zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej, tj. do dnia 31 stycznia 2010 r. był zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się wobec wymienionego postępowaniem karnym. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 82, poz. 558), przepis art. 128 obowiązującej obecnie ustawy o Straży Granicznej stosuje się do okresów zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych trwających po wejściu w życie niniejszych przepisów, tj. od dnia 11 czerwca 2007 r. Zgodnie z art. 128 ust. 2 cytowanej ustawy o Straży Granicznej okres zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych od tego dnia nie podlega zaliczeniu do okresu służby, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi. W świetle zaś obowiązującego do dnia 10 czerwca 2007 r. art. 128 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje zawieszona część uposażenia zasadniczego wraz z obligatoryjnymi jego podwyżkami wprowadzonymi w okresie zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych. W związku z powyższym na dzień zwolnienia wymienionemu ustalono przysługujące uposażenie wraz z jego wyrównaniem stosownie do art. 128 ustawy o Straży Granicznej. Ponadto wypłacono funkcjonariuszowi stosowną odprawę oraz należne mu, w świetle obowiązujących przepisów art. 118 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenia. Jednakże mając na uwadze przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 12 ustawy, otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej niż za ostatnie 3 lata. W myśl art. 128 ust. 4, w przypadku, gdy postępowanie karne w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia zakończyło się w sposób określony w ust. 3, okres zawieszenia w czynnościach służbowych wlicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość lub wymiar należności pieniężnych oraz urlopów, o którym mowa w ust. 2 lub prawa do nich. Wypłatę należności pieniężnych, o których mowa w art. 128 ust. 3 i 4 reguluje ust. 5, w myśl którego wymienione należności wypłaca się wraz z odsetkami ustawowymi za okres zawieszenia w czynności służbowych, na wniosek funkcjonariusza w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez właściwą jednostkę organizacyjną Straży Granicznej pisemnej informacji o prawomocnym zakończeniu postępowania karnego. Odnosząc się zatem do prośby z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie należności z tytułu niewykorzystanego przed dniem zwolnienia ze służby urlopu wypoczynkowego za lata 2002 - 2007 w powyżej przywołanych okolicznościach, uwzględniając również przepis art. 111 ustawy o Straży Granicznej organ nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji w zakresie nabycia uprawnień do świadczeń pieniężnych z tego tytułu. Od powyższej decyzji Z.M. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, ponownie wnosząc o przyznanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2002 - 2007 zaznaczając przy tym, że przytoczony przepis art. 118 ust. 1 oraz art. 128 ustawy o Straży Granicznej nie dotyczy jego sytuacji. Zwrócił się także z prośbą o uwzględnienie przy rozpatrywaniu odwołania przepisu art. 111 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z.M. od decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Z.M., w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej w trybie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, zwrócił się z prośbą do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie decyzji w zakresie uregulowania świadczeń dotyczących wypłaty należności z tytułu niewykorzystanego przed dniem zwolnienia ze służby urlopu wypoczynkowego za lata 2002 - 2007 z uwzględnieniem przepisu art. 111 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Dalej organ podkreślił, że ustawa o Straży Granicznej w art. 118 określa uprawnienia funkcjonariusza do świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, uzależniając ich zakres oraz wysokość od podstawy prawnej zwolnienia. Zwrócił uwagę ponadto, że uprawnienie określone w art. 118 ust. 1 cyt. ustawy nie obejmuje zwolnienia ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Organ zauważył również, że w zakresie uprawnienia wynikającego z art. 118 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe przysługuje, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Ustalenie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz czas wolny od służby następuje w związku ze zwolnieniem ze służby, jednak naliczenie ekwiwalentu w oparciu o art. 118 ust. 1 pkt 2 jako czynność materialno-techniczna, nie wymaga wydania odrębnej decyzji ustalającej prawo do tego ekwiwalentu, bowiem wynika to z mocy ustawy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź ,uchylając tę decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji. Dalej organ odwoławczy wskazał, że art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania. Uznać należy, że do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przez organem pierwszej instancji, czyli przepis art. 105 kpa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2008 r., II SA/Ol 1153/07 opubl. Legalis). Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Komendant Główny Straży Granicznej uznał za zasadne uchylenie decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2010 r. w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ bezzasadnie zastosował art. 105 kpa, a ponadto powołał się na przepisy kodeksu pracy, dotyczące czasu pracy pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej Rozkazem Personalnym nr [...] z dnia [...] października 2009 r. zwolnił Z.M. ze służby w Straży Granicznej z dniem 30 listopada 2009 r. na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 2002 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.). Komendant Główny Straży Granicznej decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił przedmiotowy rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia, ustalając nowy termin zwolnienia, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Ustawa o Straży Granicznej w art. 118 określa uprawnienia funkcjonariusza do świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, uzależniając ich zakres oraz wysokość od podstawy prawnej zwolnienia. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem że "wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Zauważyć ponadto należy, w zakresie uprawnienia wynikającego z art. 118 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe przysługuje, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. W kontekście powyższego należy podkreślić, że ustalenie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz czas wolny od służby następuje w związku ze zwolnieniem ze służby, jednak naliczenie ekwiwalentu w oparciu o art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy jako czynność materialno-techniczna, nie wymaga wydania odrębnej decyzji ustalającej prawo do tego ekwiwalentu, bowiem wynika to z mocy ustawy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania uznać należy, że do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przez organem pierwszej instancji, czyli przepis art. 105 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Przy czym, chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, lecz w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie formalnego jego zakończenia. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi zatem w sytuacji, gdy nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Należy także zauważyć, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 kpa może nastąpić nie tylko wtedy, kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ale także wtedy gdy było ono od początku bezprzedmiotowe. W świetle powyższych wywodów jeszcze raz podkreślić należy, iż zgodnie z art. 118 ust, 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługuje funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby za okres nie dłuższy niż 3 lata. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno nastąpić w decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby. Natomiast dalsze działania organu mogły dotyczyć ustalenia wysokości określonych świadczeń, czyli stanowią czynność materialno-techniczną i nie powinny być rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej i dlatego zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.