II SA/Gd 710/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. J. R. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2010 r. utrzymującą w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu działki nr [[...]] położonej w R. gminie P. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia 25 marca 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku J. M., ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wraz z przyłączami, na części działki nr [[...]] położonej w miejscowości R. w gminie P. Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2009 r. J. R., wystąpiła do SKO o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy - jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niezachowanie wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Przemysłu Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), tj. przyjęcia w załączniku nr 2 do decyzji strefy kontrolowanej gazociągu [[...]] - ,,4 m" zamiast ,,20 m" i oparcie się na rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które nie ma zastosowania w stosunku do gazociągów wybudowanych przed wejściem tego rozporządzenia w życie (tj. 12 grudnia 2001 r.), gdyż gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [[...]] przed 2001 r. Uzasadniając wniosek J. R. wskazała, że w pkt 3 ppkt 2.1 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 25 marca 2008r. określono, że projektowany budynek mieszkalny należy zlokalizować poza strefą kontrolowaną gazociągu [[...]]. W załączniku nr 2 do tej decyzji "warunki analizy funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" w pkt 3 - uzbrojenie terenu określono: "przez teren działki przebiega gazociąg [[...]] dla którego oznaczono strefę kontrolowaną 4.0m". Dla strefy kontrolowanej linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu". Wnioskodawczyni wskazała, że w następstwie wydania decyzji o warunkach zabudowy Starosta decyzją z dnia 15 lipca 2008 r. zatwierdził "Projekt zagospodarowana terenu działki i budynek mieszkalny jednorodzinny z infrastrukturą techniczną" oraz "Projekt architektoniczno-budowlany domu jednorodzinnego Dom ciepły P160A" oraz udzielił pozwolenia na budowę J. M. Na tej podstawie rozpoczęto prace budowlane i doprowadzono do wybudowania pierwszej kondygnacji budynku. Pismem z dnia 27 stycznia 2009 r. Operator Gazociągów Przesyłowych [[...]] wystąpił do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nastąpiło naruszenie strefy ochrony gazociągu [[...]] poprzez budowę obiektu kubaturowego tj. domu jednorodzinnego w strefie. Aktem notarialnym z dnia 13 stycznia 2009 r. nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości - działki nr [[...]], która uległa podzieleniu (obecnie działka nr [[...]]), na rzecz małżonków J. i W. R. Zostali oni wpisani do księgi wieczystej w miejsce małż. M., co potwierdza zaświadczenie Sądu Rejonowego z dnia 9 marca 2009 r. W związku z tym małżonkowie J. i W. R. mają interes prawny w wydaniu przez Kolegium decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 25 marca 2008 r. Starosta decyzją z dnia 6 sierpnia 2009 r. uchylił swoją decyzję z dnia 15 lipca 2008 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a w uzasadnieniu stwierdził m.in., że decyzja o warunkach zabudowy jako niezgodna z przepisami szczególnymi winna być zmieniona bądź uchylona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 lutego 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 25 marca 2008 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu błędne określenie strefy kontrolnej w analizie (i w konsekwencji we wnioskach z analizy przedstawionych w załączniku nr 2 do decyzji), nie stanowi o niezgodności warunków zabudowy z przepisami odrębnymi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. R. wskazała, że rozporządzenie z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, nie ma zastosowania w stosunku do gazociągów wybudowanych przed wejściem tego rozporządzenia w życie (tj. 12 grudnia 2001 r.). Gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [[...]] istniał przed 2001 r., a budowa oddalona jest od gazociągu o 7 m, w związku z powyższym w decyzji o warunkach zabudowy winno być przywołane rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Zdaniem strony, o tym czy naruszenie prawa jest rażącym decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał od Starosty pozwolenie na budowę i mając budowę zaawansowaną, na skutek kontroli przeprowadzonej przez Operatora Gazociągów Przesyłowych [[...]], stwierdzono naruszenie strefy ochronnej, budowę wstrzymano, a następnie decyzją Starosty z dnia 6 sierpnia 2009 r. odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego oraz uchylono decyzję Starosty z dnia 15 lipca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 30 czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 8 lutego 2010 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO, przywołując treść przepisu art. 16, art. 156 § 1 i art. 158 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wskazało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, zaś decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 25 marca 2008 r. nie wyczerpuje znamion żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji wskazano sprzeczność tej decyzji z przepisami odrębnymi, w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, które miały zastosowanie do ustalenia strefy kontrolowanej dla gazociągu wysokiego ciśnienia [[...]], PN 6,3 MPa relacji [[...]]. Z treści art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wynika, że decyzja o warunkach zabudowy m. in. określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przepisy dotyczące ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo geologiczne i górnicze, itd. Do "przepisów odrębnych" nie zalicza się szczegółowych przepisów wykonawczych dotyczących np. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Na potwierdzenie swojego stanowiska SKO przywołało wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/08. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji, albowiem kwestia ta jest regulowana dopiero na etapie postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu podziału. W decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ określa jedynie "linię zabudowy", a prawem inwestora jest wybór miejsca planowanej inwestycji na danym terenie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m .in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu. Wtedy dopiero zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 i 8 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 779/07). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), stanowią wprawdzie obligatoryjny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, jednak stanowi on jedynie uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń. Kolegium podzieliło stanowisko, że błędne określenie strefy kontrolnej w analizie i w konsekwencji we wnioskach z analizy przedstawionych w załączniku nr 2 do decyzji nie stanowi o niezgodności warunków zabudowy z przepisami odrębnymi. W postępowaniu o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem dokonuje się ostatecznego rozstrzygnięcia o usytuowaniu planowanej inwestycji oraz dokonuje się sprawdzenia czy usytuowanie to jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, m.in. ze względu na przebiegający przez działkę nr [[...]] gazociąg, z przepisami rozporządzenia Ministra Przemysłu Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. R. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 lipca 2010 r., poprzedzającej ją decyzji z 8 lutego 2010 r. oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 25 marca 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy była zgodna z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W ocenie Sądu Kolegium nie miało podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 25 marca 2005 r. i to pomimo tego że wadliwie przyjęło – kierując się zapewne stanowiskiem organu architektoniczno-budowlanego - iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zastosowanie powinny mieć przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, a nie przepisy późniejszego rozporządzenia o takim samym tytule Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. W tym przedmiocie stanowisko organów, skarżącej, a także jak wynika z akt – Operatora Gazociągów Przesyłowych [[...]] – jest wadliwe z następujących względów. Zgodnie z obowiązującymi regułami decyzję administracyjną wydaje się w oparciu o ustalenia faktyczne i stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy, zaś wszelkie odstępstwa od tej zasady jako wyjątek muszą być interpretowane zawężająco. § 89 obowiązującego rozporządzenia z 2001 r. stanowi, że jego przepisów nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Analiza w/w przepisu w kontekście treści całości rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż cytowany § 89 wyklucza jedynie możliwość zastosowania wymagań określonych w nowych przepisach jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, jeżeli gazociągi te wykonane zostały na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a nie wobec zabudowy sąsiadującej. Podobne rozwiązanie zawarte zostało także w § 91 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. Nr 139, poz. 686), poprzedzającego rozporządzenie z 2001 r. . Analiza pojęć stosowanych dla określenia odległości, które należy zastosować przy budowie innych obiektów, prowadzi do wniosku, że ustawodawca, w rozporządzeniu z 2001 r. w ogóle zrezygnował ze stosowanego wcześniej sposobu określania odległości od innych obiektów. Zaniechano ustalania odległości innych obiektów od gazociągu, wprowadzając nowe pojęcie tzw. strefy kontrolowanej. W słowniczku rozporządzenia, w § 2 pkt 5 przez pojęcie "strefa kontrolowana" rozumie się "obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu". Z § 9 ust. 2 rozporządzenia, dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Rozporządzenie nakłada na operatora w takim przypadku obowiązek kontrolowania w strefie wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. Powyższy przepis umożliwia operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń i z tego powodu, a nie ze względów bezpieczeństwa, wyznacza strefę kontrolowaną. Ust. 4 tego przepisu w istocie ogranicza prawa własności innych osób, będących właścicielami gruntów położonych w strefie kontrolowanej, o ile grunty te nie zostały przez operatora wykupione czy wywłaszczone. W strefach kontrolowanych nie należy bowiem wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Jak wynika zatem z powyższej regulacji, legislator zrezygnował z nadmiernej ingerencji w prawo własności, jako wartości chronionej konstytucyjnie, a określanie zakazów lokalizacji zabudowy w znacznych odległościach, wynikających z poprzednio obowiązujących przepisów ograniczył do niewielkich, niezbędnych dla celów ochrony eksploatacji gazociągów, stref kontrolowanych. Reasumując - funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia z 2001 r. jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/04, Lex nr 191362). Niezależnie od powyższego, stanowisko Kolegium co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest również prawidłowe z przyczyn szczegółowo objaśnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nawet bowiem w przypadku uznania, iż w załączniku do decyzji przywołano wadliwe przepisy techniczno – budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe w zakresie odległości planowanej zabudowy od istniejącego gazociągu to i tak okoliczność ta nie świadczyłaby o zaistnieniu podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym przedmiocie Sąd w pełni aprobuje wywody Kolegium Decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji. Kwestia ta jest regulowana dopiero na etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy właściwy organ bada wyłącznie kwestię zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod kątem zamierzenia z istniejącą zabudową oraz przepisami szczególnymi. Wydając decyzję o warunkach zabudowy określa m. in. "linię zabudowy" poza strefą kontrolowaną od gazociągu, czy też poza zasięgiem strefy ochronnej od napowietrznej linii niskiego napięcia. Inwestor ma prawo wyboru miejsca planowanej inwestycji na danym terenie, zaś organ wydający pozwolenie na budowę wypowiada się wiążąco m. in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Na tym dopiero etapie postępowania zapada ostateczne rozstrzygnięcie o usytuowaniu planowanej inwestycji oraz dokonuje się sprawdzenia czy usytuowanie to odpowiada warunkom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.