I OSK 575/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 308/10 w sprawie ze skargi A. T. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego wynagrodzenia za służbę wykonywaną w wymiarze ponadnormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w Ł. na rzecz A. T. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. - UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SAB/Wa 308/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Ł. do rozpatrzenia - w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku - wniosku A. T. o wypłatę wynagrodzenia za służbę wykonywaną w wymiarze ponadnormatywnym. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. A. T. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Ł. o wypłatę wynagrodzenia za przepracowane nadgodziny. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. poinformował wnioskodawcę, że jego roszczenie nie jest zasadne. W związku z powyższym, A. T. - działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. - wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ nadzorczy nie wydał jednak w tej materii postanowienia (art. 37 § 2 k.p.a. ) a jedynie pismem z dnia [...] września 2010 r., podpisanym przez p.o. Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji z/s w R., powiadomił żalącego się, iż jego żądanie jest bezzasadne bo w sprawie nie należało wydawać decyzji administracyjnej. W tych warunkach, A. T. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Ł., w której zarzucił organowi bezczynność polegającą na nierozstrzygnięci jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. decyzją administracyjną. Odpowiadając na skargę, Komendant Powiatowy Policji w Ł. wnosił o jej oddalenie twierdząc, że żądanie wypłaty rekompensaty przez skarżącego za przepracowane nadgodziny było bezzasadne, a ponadto – zdaniem organu – w powyższej sprawie nie powinno się wydawać decyzji administracyjnej. Poinformowanie zatem funkcjonariusza o stanowisku organu pismem z dnia [...] maja 2010 r., stanowiło załatwienie sprawy. Zobowiązując – na zasadzie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a") - Komendanta Powiatowego Policji w Ł. do rozpatrzenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, wniosku A. T. o wypłatę wynagrodzenia za służbę wykonywaną w wymiarze ponadnormatywnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że materialną podstawę żądania skarżącego stanowił przepis art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z roku 2007, Nr 43, poz. 277 ze zm.), który wskazuje, iż w zamian za czas służby przekraczający normę czterdziesto godzinnego tygodnia pracy w rozliczeniu trzymiesięcznym policjantowi może być przyznany czas wolny w tym samym wymiarze albo rekompensata pieniężna. Przepis ten statuuje zatem uprawnienie funkcjonariusza Policji do otrzymania za przepracowane nadgodziny albo czasu wolnego od służby, albo rekompensaty pieniężnej. Uprawnienie to jest więc częścią administracyjnoprawnego stosunku służbowego łączącego policjanta z organami Policji. Elementy tego stosunku – jak wywodził Sąd - są statuowane przez przepisy prawa administracyjnego, a w związku z tym, odmowa lub przyznanie elementów tego stosunku powinno następować w formie, która jest przewidziana dla załatwiania spraw administracyjnych. Taką formą jest decyzja administracyjna, będąca sposobem załatwienia sprawy, w której przepisy prawa materialnego administracyjnego przewidują nałożenie na obywatela obowiązku lub przyznania uprawnienia. Ponadto Sąd Wojewódzki zauważył, że także art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, przewiduje prawo funkcjonariusza Policji do rekompensaty za przepracowane nadgodziny. W takiej sytuacji więc rozstrzygnięcie powinno nastąpić w przewidzianej przez procedurę administracyjną formie, czyli decyzji administracyjnej. Z uwagi zaś, że w przedmiotowej sprawie takie rozstrzygnięcie nie nastąpiło, bo pismo Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] maja 2010 r. (niezawierające wszystkich elementów decyzji) nie mogło być za ten akt uznane, skutkowało to stwierdzeniem bezczynności organu. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Komendant Powiatowy Policji w Ł. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego tj. art. 33 ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że uprawnienie do otrzymania czasu wolnego lub rekompensaty pieniężnej za czas służby przekraczający normę 40 godzinnego tygodnia pracy w rozliczeniu trzymiesięcznym jest częścią administracyjnoprawnego stosunku służbowego łączącego policjanta z organem Policji i w związku z tym odmowa lub przyznanie elementów tego stosunku powinno następować w formie przewidzianej dla załatwiania spraw administracyjnych. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, Komendant Powiatowy Policji w Ł. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi wraz z zasądzeniem kosztów postępowania na rzecz organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że ani ustawa o Policji, ani akty wykonawcze wydane na podstawie upoważnień ustawowych, w szczególności rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów / Dz. U. nr 131 poz.1471 / nie wskazują, aby do zakresu spraw administracyjnych, które podlegają rozpatrzeniu w formie decyzji administracyjnej, należały sprawy z zakresu udzielania czasu wolnego od służby lub rekompensaty pieniężnej za czas wykonywania czynności służbowych ponad normę tygodniową, określoną przepisami prawa. Skarżący kasacyjnie, powołując się doktrynę wywodził, że fakt, iż sprawa ma charakter indywidualny, nie przesądza jeszcze, że może być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną, bo może się ona kwalifikować np. do rozpatrzenia w postępowaniu skargowym lub wnioskowym ( dział VIII k.p.a.). Dopiero zatem, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on jest rozstrzygać ją wydając decyzją administracyjną. Twierdzono również, że organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną dopiero w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, zaś o tym, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej, która sprowadzała się do zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 ( 40-godzinny tydzień służby) policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Jak zatem z literalnej treści powyższego przepisu wynika rekompensatę pieniężną należną policjantowi za ponadnormatywny czas służby "przyznaje się". Określenie to zaś oznacza, że posiadając pewne uprawnienia (będąc do tego upoważnionym) wyraża się zgodę na danie lub czegoś udzielenie (vide: Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN Warszawa 1995, str. 759). W związku z tym należy przyjąć, że - wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej - uprawnienie organu polegające na przyznawaniu policjantowi rekompensaty za służbę pełnioną w czasie ponadnormatywnym – w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji – jest częścią administracyjnoprawnego stosunku służbowego łączącego policjanta z organem Policji i jest ono realizowane w formie decyzji administracyjnej. W tym przypadku organ musi bowiem ustalić, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie tego świadczenia a jeśli tak, to należy też pamiętać, że powyższe świadczenie jest alternatywne w stosunku do możliwości udzielenia w takim przypadku policjantowi czasu wolnego od służby. Podkreślenia też wymaga, że w analizowanej sprawie A. T. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Ł. o (cyt.) "wypłacenie rekompensaty za przepracowane nadgodziny ponadnormatywne w służbie zgodnie z książką przebiegu służby za okres ostatnich trzech lat tj. ok. [...] godzin" (vide: raport z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Zatem roszczenie strony nie zamykało się jedynie na samym żądaniu wypłaty określonej kwoty pieniężnej. Suma ta nie była przez stronę konkretnie określona, a więc wniosek policjanta winien być w istocie traktowany, jako żądanie ustalenia prawa do przedmiotowej rekompensaty i ewentualnie jej następnie wypłatę. Podnieść zatem w tym miejscu wypada, że w świetle tego, co zostało wyżej stwierdzone, jak najbardziej są aktualne treści zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której skarżący kasacyjnie, odwołując się do stanowiska doktryny, akcentował, iż o tym, czy w danym przypadku może być zastosowana prawna forma działania władczego ( wydanie indywidualnego aktu administracyjnego w formie procesowej decyzji administracyjnej), stanowią przepisy prawa materialnego oraz, że organ administracyjny powołany jest do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby. Uznając więc, skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.