I OSK 364/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędziowie NSA Jan Kacprzak (spr.), Barbara Adamiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki dla [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 682/09 w sprawie ze skargi Spółki dla [...] w S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Będzińskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzecz Spółki dla [...] w S. kwotę 657 /sześćset pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 682/09 oddalił skargę Spółki dla [...] w S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Zarząd Spółki dla [...] w S. zwrócił się do Starosty B. z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w postaci składu zarządu i wykazu członków Spółki - osób uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty [...] w S. Do pisma wnioskodawca dołączył dokument zatytułowany "Lista członków Spółki dla [...] w S., uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty [...] w S., (żyjących) obowiązująca w dniu [...] listopada 2008 r. tj. podczas Ogólnego Zebrania Członków Spółki, zwołanego przez Kuratora, radcę prawnego A. Z.", stanowiący spis imion, nazwisk i adresów 232 osób. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta B. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków wniosku (poprzez nadesłanie dokumentu ustalającego Zarząd oraz kopii statutu Spółki), jednocześnie informując, że lista nie spełnia przesłanek zawartych w art. 8 ust. 2 oraz art. 9 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego organ przeprowadził rozprawę administracyjną, w ramach której zapytano członka Zarządu Spółki, czy jest w posiadaniu decyzji ustalającej wykaz osób uprawnionych albowiem w aktach Spółki decyzji takiej brak. Także przedstawiciel Skarbu Państwa potwierdził, że w aktach Wspólnoty [...] w S. nie znajduje się decyzja ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we Wspólnocie [...] w S. na dzień wejścia w życie ustawy z 1963 roku. Przedstawiciel Spółki decyzji, o której mowa nie dołączył, składając oświadczenie, iż decyzja taka winna znajdować się w ewidencji gruntów, a nadto wskazał, że nawet bez wspomnianej decyzji Sąd Najwyższy nie miał wątpliwości, że Spółka jest osobą prawną mogącą uczestniczyć w obrocie prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Starosta B. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy S., obręb S. poprzez wpisanie w jednostce rejestrowej nr nr [...],[...] dołączonej do wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. listy uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty [...] w S. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał podjęte w ramach postępowania czynności, wskazując, iż strona nie dostarczyła decyzji ustalającej wykaz osób uprawnionych co spowodowało wydanie decyzji odmownej. O ile bowiem z mocy art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych "nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów", a wszelkie późniejsze zmiany w obszarze tej wspólnoty jak i w wykazie osób uprawnionych zgłasza do ewidencji gruntów zarząd spółki to jednak art. 8 ust. 2 wyraźnie reguluje, że "wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (...) i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta". Z kolei art. 9 ust. 1 normuje, że: "udziały poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w idealnych (ułamkowych) częściach". Od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Spółka wniosła odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i zarzucając organowi pierwszej instancji "naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, wadliwe ustalenia faktyczne oraz pominięcie argumentacji Skarżącej, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". W uzasadnieniu Spółka podniosła, że: - wadliwie przeprowadzono rozprawę administracyjną, bowiem Geodeta Powiatowy nie przedstawił upoważnienia Starosty B. do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie; - przedstawiciel Skarbu Państwa nie przedstawił upoważnienia do reprezentowania Skarbu Państwa podczas ww. rozprawy; - Skarb Państwa nie jest stroną tego postępowania; - decyzja została skierowana do "podmiotu" nie będącego stroną w sprawie; - brak podstawy do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 § 1 i 2 K.p.a.); - pominięcie ustaleń i ocen wyrażonych przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt III CZP 8/08 wydanej w przedmiocie uprawnień kuratora Spółki dla [...] w S. oraz ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z 20 grudnia 1994 r. sygn. akt SA/Ka 124/1994. W zakresie prawa materialnego Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8 ust. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przez ich wadliwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Spółki, organ dokonał wadliwych ustaleń faktycznych oraz zaniechał szeregu czynności w celu ustalenia stanu faktycznego. Spółka posiada osobowość prawną od dnia [...] kwietnia 1965 r. bowiem w tym dniu Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. zatwierdził jej statut. Wymieniony organ zatwierdził także skład organów Spółki tj. zarządu, komisji rewizyjnej oraz wykaz (listę) "Członków wspólnoty gruntowej w S.". Organ zatwierdził ponadto obszar wspólnoty gruntowej w S. o powierzchni [...] ha oraz potwierdził, że Spółka została utworzona na podstawie uchwały osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej podjętej na ogólnym zebraniu w dniu [...] października 1964 r. Wykaz (lista) "Członków wspólnoty gruntowej w S." została dołączona do statutu, zgodnie z treścią § 6 ust. 4 zarządzenia Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Obszar wspólnoty gruntowej i wykaz działek z 1966 r. odpowiada obszarowi i wykazowi działek z 1964 r. Nie budzi zatem wątpliwości ustalenie, że chodzi o te same grunty. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego okaże się, że ówczesny organ nie dopełnił ustawowego obowiązku dokonania w tej mierze stosownych wpisów, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby tego dokonał - zgodnie z zasadą ciągłości działania organów - Starosta B. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest nieodzowne, bowiem Starosta B. twierdzi, że obecne zgłoszenie w zakresie wykazu uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej ma charakter pierwotny. Tymczasem jest to zgłoszenie w trybie art. 18 ust. 2 zdanie drugie wymienionej ustawy, tj. informujące o zmianach w stanie wpisów dokonanych przez organ z urzędu. Wpis, jak i jego zmiana, nie obejmuje "wielkości udziałów", a zatem żądanie organu w tym zakresie nie ma podstawy prawnej. Informacja zawarta w zaskarżonej decyzji, a pochodząca od przedstawiciela Skarbu Państwa, że "w aktach Wspólnoty [...] w S. nie znajduje się decyzja ustalająca wykaz uprawnionych..." nie ma znaczenia prawnego. Po rozpoznaniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ drugiej instancji powołał się na ustawę z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w sprawie ewidencji gruntów i budynków akcentując, że rejestr ewidencji gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i wyjaśniając w jaki sposób ewidencja winna być prowadzona i w jakim trybie, po przedłożeniu jakich dokumentów dokonać można zmian przedmiotowych i podmiotowych w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów. Organ wskazał następnie regulację zawartą w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podkreślając, iż wykaz osób, które uprawnione są do udziału we wspólnocie oraz wielkości przypadających im udziałów, jak również ustalenie nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty następuje w drodze administracyjnej. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest zatem jedynie przez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Na żądanie starosty, w myśl art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, osoby zgłaszające zmianę są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne niezbędne do wprowadzenia zmian. W konsekwencji skarżąca Spółka aby doprowadzić do żądanych zmian w ewidencji, musiałaby przedłożyć wykaz zgodny z wymogami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stanowiący integralną część decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zwrócił się do Zarządu Spółki o przedłożenie takiego wykazu, który spełniałby wymogi ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Pomimo wezwania Zarząd Spółki nie dostarczył żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie. Natomiast znajdujący się w aktach sprawy wykaz osób uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty [...] w S. ogranicza się jedynie do podania imienia i nazwiska oraz adresu osób w nim wymienionych. Brak w nim natomiast wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Ponadto wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wielkości przypadających im udziałów, jak również ustalenie nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej. Spółka dla [...] w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu drugiej instancji, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i ponownego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Spółki oba organy naruszyły prawo postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Wadliwie także interpretują ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ odwoławczy nie zapoznał się z argumentacją Spółki i nie odniósł się do niej. Tymczasem organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę w całości, a nadto w myśl art. 107 ust. 3 K.p.a. wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że w uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka ponowiła zarzuty dotyczące m. in. wadliwego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z powodu braku upoważnienia Starosty B. do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez Geodetę Powiatowego. Zarzuty te są jednak bezpodstawne bowiem zgodnie z art. 93 K.p.a. rozprawą kieruje wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy pracownik tego organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Geodeta Powiatowy działa w imieniu organu i posiada upoważnienie Starosty B. do prowadzenia postępowań zakończonych decyzjami administracyjnymi, w tym również do wykonywania czynności niezbędnych w trakcie prowadzonych postępowań. Nie jest zatem konieczne odrębne upoważnienie do przeprowadzenia samej rozprawy administracyjnej. Organ nie podzielił przekonania skarżącej, że dołączyła dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych wpisów. Przedłożone dokumenty: lista udziałowców Spółki, statut i uchwała z dnia [...] lutego 2009 r. nie zastępują brakującej decyzji Starosty, nie mogą więc przesądzić okoliczności, które ustalane mogą być jedynie w drodze decyzji właściwego organu (art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. skargę oddalił, bowiem badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. W myśl art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Ewidencja powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian przedmiotowych i podmiotowych w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych, spisanych umów i ugód w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentów posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności - § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Dokonanie zmian w operacie możliwe jest zatem jedynie przez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można samodzielnie ustalać i rozstrzygać o uprawnieniach do gruntu oraz o prawidłowości tytułów własności. W konsekwencji skarżąca Spółka aby doprowadzić do pożądanych zmian w ewidencji musiałaby przedłożyć stosowne dokumenty (prawomocne wyroki sądowe, ostateczne decyzje administracyjne itd.) sporządzone po wprowadzeniu do ewidencji danych, z którymi skarżąca się nie zgadza, a jeśli rozstrzygnięć takich nie posiada, w pierwszej kolejności podjąć działania w celu wszczęcia postępowań zmierzających do ich uzyskania. W trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżąca dokumentów uprawniających i obligujących organ do wprowadzenia do ewidencji pożądanych zmian nie przedłożyła. Pomimo wezwania przez organ pierwszej instancji nie przedłożyła decyzji, o której mowa w art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. decyzji ustalającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, a ustaleń tych nie może dokonać we własnym zakresie organ ewidencyjny. W myśl art. 8 ust. 5 ustawy ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie oraz ustalenie wykazów, powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy, jednak termin ten ma charakter instrukcyjny co powoduje, że nie ma przeciwwskazań by skarżąca Spółka zwróciła się do Starosty o wydanie decyzji umożliwiającej dokonanie zmian w ewidencji. Na obecnym etapie, orzekające w sprawie organy poprawnie oceniły, że nie przedłożenie przez skarżącą decyzji, nie zezwala na dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przedłożony zaś dokument zatytułowany "Lista członków Spółki dla [...] w S., uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty [...] w S., (żyjących) obowiązująca w dniu [...] listopada 2008 r. tj. podczas Ogólnego Zebrania Członków Spółki, zwołanego przez Kuratora, radcę prawnego A. Z.", stanowiący jedynie spis imion, nazwisk i adresów 232 osób, nie może zastąpić brakującej decyzji Starosty, bowiem nie może bowiem przesądzić okoliczności, które ustalane mogą być jedynie w drodze decyzji z art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Oceny tej nie może zmienić podniesiony w trakcie rozprawy argument, że zdaniem przedstawiciela Spółki decyzja, o której mowa w art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, została w przeszłości wydana, a jedynie brak jej w aktach sprawy. Oświadczenie to pozostaje w sprzeczności nie tylko z dotychczasowymi twierdzeniami Spółki i zebranym w sprawie materiale dowodowym, lecz także z oceną dokonaną przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wielokrotnie przywoływanej przez skarżącą uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt III CZP 8/08, którą przesądził, że dopiero po zakończeniu postępowań przed sądami powszechnymi "powstaną warunki do tego aby, jeżeli okaże się, że Wspólnota [...] w S. jest właścicielem nieruchomości, starosta ustalił w decyzji wielkość tych nieruchomości oraz ilość uczestników Wspólnoty i wielkość przypadających im udziałów". Sąd nie podzielił także zarzutów skarżącej co do braku specjalnego upoważnienia pracownika organu do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jak również zarzuty co do jej, w konsekwencji bezprawności, a także niezgodnego z prawem udziału przedstawiciela Skarbu Państwa, bowiem nie znajdują umocowania w przepisach prawa. Również zarzut nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy Sąd uznał za nietrafny. Sąd podzielił natomiast zarzut, że do argumentów Spółki, zgłaszanych już w odwołaniu, organ drugiej instancji nie odniósł się w podjętym rozstrzygnięciu, pomimo że z mocy art. 107 K.p.a. zobowiązany był to uczynić. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka dla [...] w S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego w związku z błędną wykładnią, bądź pominięciem lub wadliwym zastosowaniem: a) art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przez przeoczenie, że to decyzja administracyjna o zatwierdzeniu statutu stanowi podstawę wpisu z urzędu danych określonych w art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze, do ewidencji gruntów i że czyni to organ z urzędu; b) art. 18 ust. 1 ustawy w zw. z § 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wzorcowego statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 21 maja 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, przez przeoczenie, że organ prowadząc postępowanie w sprawie zatwierdzenia statutu bada, czy istnieje wspólnota gruntowa, jaki ma charakter i z jakich gruntów się składa oraz czy statut został uchwalony przez uprawnionych do udziału we wspólnocie; c) art. 18 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przeoczenie, że w art. 8 ust. 2 ustawodawca operuje pojęciem "uprawniony do udziału" natomiast w art. 18 ust. 2 ustawodawca stosuje określenie "uprawniony do korzystania"; d) art. 18 ust. 2 ustawy przez przeoczenie, że ustawodawca nie objął obowiązkiem wpisu z urzędu do ewidencji gruntów wielkości udziałów we wspólnocie gruntowej; e) art. 18 ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z 17 maja 1989 r. przez przeoczenie, że wniosek Spółki dotyczy zmian w ewidencji, a nie pierwotnego wpisu do ewidencji; f) art. 12 ustawy w związku z decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1960 r. przez przeoczenie, że w dacie wejścia w życie ustawy zostały już ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 1 i 2 oraz art. 93 K.p.a. przez przeoczenie, że to organ prowadzi rozprawę administracyjną, a zatem w jego imieniu czyni to "upoważniony" urzędnik "wyznaczony" w sposób formalny przez organ; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 i 30 ust. 3 K.p.a przez przyjęcie, że osoba fizyczna uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym oświadczająca, że jest przedstawicielem Skarbu Państwa, nie musi wykazać istnienia interesu prawnego ani przedstawić formalnego umocowania; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 K.p.a. przez przyjęcie, że zaniechanie przez organ odwoławczy obowiązku zapoznania się z argumentacją Spółki i powtórnego rozpatrzenia sprawy w całości, a w konsekwencji zaniechanie odniesienia się do przytoczonych argumentów, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające m.in. na przeoczeniu, że statut Spółki uchwalili uprawnieni do udziału we wspólnocie, iż organ zatwierdzający statut ustalił wielkość i rodzaj nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, że w aktach sprawy znajduje się prawomocna decyzja Ministra Rolnictwa z dnia 8 lipca 1960 r. ustalająca istnienie wspólnoty gruntowej w S., a zatem okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy; e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, mogącymi mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną Spółka oparła na uzasadnionym przekonaniu, że w zaskarżonym orzeczeniu naruszenie prawa jest na tyle istotne, iż w decydujący sposób wpływa na treść rozstrzygnięcia, co w konsekwencji godzi w gwarantowany prawem interes skarżącego. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się, w stopniu odpowiednim, do argumentacji i wywodu skarżącego. W tej sytuacji Spółka przytoczyła fragmenty skargi obrazujące stan faktyczny i argumentację. Od dnia [...] kwietnia 1965 r. Spółka dla [...] w S. posiada osobowość prawną W tym dniu Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. zatwierdził statut uchwalony na zebraniu w dniu [...] października 1964 r. oraz protokół z ww. zebrania, prowadzonego przez Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. Organ powiatowy zatwierdził również składy organów Spółki, obszar wspólnoty gruntowej w . o powierzchni [...] ha oraz że "Spółka została utworzona na podstawie uchwały osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej podjętej na ogólnym zebraniu w dniu [...] października 1964 r. ...". Lista "Członków wspólnoty gruntowej w S." została dołączona do statutu, zgodnie z treścią § 6 ust. 4 zarządzenia Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Analogicznie w § 6 ust. 4 zatwierdzonego statutu Spółki organ właściwy w sprawie zatwierdził następujący zapis: "Wykaz członków spółki oraz wielkość ich udziału we wspólnocie zawiera załącznik do statutu." Nazwę spółki, skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów (art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy). Sformułowanie, że wpisy te dokonywane są z urzędu, oznacza, iż dzieje się to bez wniosku strony. Jeżeli wystąpiły przesłanki do działania organu z urzędu, to na nim spoczywa obowiązek zrealizowania określonej czynności, a zaniechanie nie może negatywnie oddziaływać na sytuację strony. Wszelkie przesłanki i ustalenia wskazują bezspornie, że "Spółka została utworzona na podstawie uchwały osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej...". Jeżeli organ zatwierdzający statut Spółki ustalił ten fakt prawomocnie w decyzji obowiązującej od 45 lat, to formalnie ten sam organ nie może twierdzić inaczej, bez wzruszenia prawomocnej decyzji. Niezrozumiałe jest, dlaczego organy administracji, a także Sąd ignorują prawomocne ustalenia sądu administracyjnego zawarte w wyroku z 20 grudnia 1994 r. sygn. akt SA/Ka 125/94 "W tym konkretnym przypadku (...) nie budzi wątpliwości to, że statut spółki został uchwalony przez samych uprawnionych do udziału we wspólnocie którzy członkami spółki stali się dopiero po jej utworzeniu oraz zatwierdzeniu statutu przez dany organ." Bezspornym jest również, że zatwierdzony decyzją administracyjną statut wraz z załącznikami jest integralną częścią decyzji. Momentem uprawniającym do dokonania wpisu do ewidencji gruntów i budynków, jest data uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, bowiem z tą datą staje się ona osobą prawną. Wbrew twierdzeniu Sądu, decyzje z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy nie rodzą obowiązku po stronie właściwego organu, ani nie dają uprawnienia organowi do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Sądowi umknęło, że w toku postępowania administracyjnego, mającego na celu zatwierdzenie statutu spółki, organ bada m.in. czy spółkę utworzyły osoby uprawnione do udziału we wspólnocie oraz czy istnieje wspólnota gruntowa i jaką ma powierzchnię. Kwestię istnienia wspólnoty gruntowej w S., potwierdził Minister Rolnictwa w decyzji z dnia [...] lipca 1960 r. wydanej w trybie ustawy z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych. Tak więc bezpośrednią podstawą dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 18 ust. 2 ustawy jest decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki, a nie jak twierdzi Sąd decyzje z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy. W art. 8 ust. 1 ustawy funkcjonuje określenie "uprawniony do udziału we wspólnocie", natomiast w art. 18 ust. 2 znalazł się zapis "uprawniony do korzystania ze wspólnoty". Inny jest zatem krąg "uprawnionych do udziału", a inny "uprawnionych do korzystania ze wspólnoty". W tej drugiej grupie mogą mieścić się dodatkowo posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej, nie posiadający przymiotu "uprawnionych do udziału". Tak więc to członkowie Spółki są wpisywani do ewidencji gruntów, a nie "uprawnieni do udziału we wspólnocie". Dodatkowo Spółka podniosła, że żądanie wskazania we wniosku o zmianę zapisów w ewidencji, udziałów we wspólnocie gruntowej, nie ma oparcia w przepisach prawa. Brak obowiązku wpisu z urzędu do ewidencji gruntów wielkości udziałów we wspólnocie jest konsekwencją rozstrzygnięcia przez ustawodawcę, że członkami spółki mogą być także posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty, nie mający przymiotu uprawnionych do udziału we wspólnocie. W efekcie nie spełnienie tego rodzaju żądania nie może być podstawą nie uwzględnienia wniosku o zmiany w ewidencji gruntów we wskazanym zakresie. Na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1965 r. o zatwierdzeniu statutu Spółki, właściwy organ wpisał do ewidencji gruntów precyzyjnie określony obszar wspólnoty gruntowej w S., z wyszczególnieniem wszystkich działek i ich charakteru, a zmiany w obszarze wspólnoty były wielokrotnie dokonywane na podstawie właściwych dokumentów. Na podstawie tej decyzji wpisano nazwę Spółki. Nie wpisano natomiast listy członków Spółki, mimo że zatwierdzono listę "Członków wspólnoty gruntowej w S." uprawnionych do uchwalenia statutu. Organ nie uznał za potrzebne dokonywanie tego rodzaju wpisu, gdyż zatwierdził listę członów Spółki wraz ze statutem. Z logiki zdarzeń prawnych wynika, że nie było przeszkód do dokonania tego wpisu. Jest to jednak wpis dokonany z urzędu, w którym Spółka nie uczestniczy. Obecnie organ ewidencyjny nie wniósł zastrzeżeń do wpisu, dokonanego w trybie wniosku o zmianę, składu organów Spółki, których członkowie wywodzą się z członków Spółki. W świetle tych ustaleń, nietrafna jest ocena Sądu, że wniosek Spółki dotyczy wpisu listy uprawnionych do korzystania ze wspólnoty w trybie art. 18 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, bowiem jest to wniosek wystosowany w trybie art. 18 ust. 2 zdanie drugie ustawy. W okresie ponad dziesięciu lat braku organów Spółki nastąpiły zmiany w składzie członków. Nowo powołany zarząd Spółki, w myśl art. 18 ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, miał obowiązek zawiadomienia organu ewidencyjnego o zaistniałych zmianach. Nie można zatem czynić Spółce zarzutu z tego powodu. Zarzut tego rodzaju byłby uzasadniony, gdyby Spółka nie dopełniła wymienionego obowiązku. Spółka nie podzieliła również stanowiska Sądu, że urzędnik prowadzący rozprawę administracyjną w imieniu organu nie musi być formalnie wskazany i umocowany przez piastuna tego organu. Skarb Państwa nie ma w postępowaniu administracyjnym specjalnego statusu zwalniającego osobę reprezentująca z obowiązku wykazania formalnej legitymacji do bycia stroną postępowania i posiadania umocowania do reprezentacji. Nadto zaniechanie zapoznania się przez organ odwoławczy z argumentami skarżącego, czego efektem był brak odniesienia się do tych argumentów w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym kontekście wydaje się oczywiste, że gdyby organ odwoławczy zapoznał się z argumentacją Spółki dostrzegłby, że wniosek dotyczy zmian, a nie pierwotnego wpisu składu członków Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie związanej z zarzutem błędnej wykładni art. 18 ust. 2 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i niewłaściwego zastosowania w tym zakresie art. 8 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli chodzi natomiast o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. we wszystkich wymienionych w skardze kasacyjnej aspektach, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej legalności i zastosował środki określone w ustawie. Ponadto nie mają istotnego znaczenia w sprawie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 89 ust 1 i 2 oraz art. 93 K.p.a., a także w zw. z art. 28 i art. 30 ust 3 K.p.a. Skoro bowiem Geodeta Powiatowy działa w imieniu Starosty na podstawie generalnego upoważnienia do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach geodezyjnych i kartograficznych, to nie musi legitymować się odrębnym upoważnieniem do przeprowadzenia poszczególnych czynności tego postępowania, w tym do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej z zakresu naruszenia przepisów postępowania nie mają w tej sprawie samodzielnego bytu, gdyż są ściśle związane z przyjętą w zaskarżonym wyroku wykładnią przepisów prawa materialnego objętych zarzutami skargi kasacyjnej. Rozpoznając niniejszą sprawę w płaszczyźnie zarzutów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać na szczególny charakter ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do wspólnot gruntowych. Mianowicie zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Wobec tego ewidencja gruntów i budynków jest jedynym rejestrem, w którym są ujawniane informacje dotyczące gruntów wspólnoty oraz spółki powołanej do zarządzania tymi gruntami. Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych należy wyraźnie rozróżnić trzy grupy pojęciowe, tj. wspólnotę gruntową, którą stanowią nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne określone w art. 1 ust. 1 pkt 1-7 i ust. 2 tej ustawy, uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 6 ust. 1-3) oraz spółkę sprawującą zarząd nad wspólnotą (art. 14 ust. 1). Z art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że w ewidencji gruntów powinny być ujawnione informacje wynikające z decyzji wydanych na podstawie art. 8 ustawy (obszar wspólnoty gruntowej, wykaz uprawnionych do korzystania ze wspólnoty) oraz dane związane z utworzeniem spółki i powołaniem jej władz. Pierwotne ujawnienie tych danych w ewidencji gruntów winno nastąpić z urzędu (art. 18 ust. 2 zd. 1). Natomiast wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2 zd. 2). W rozpoznanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka dla [...] w S. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. wniosła o dokonanie wpisu do ewidencji gruntów osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty zgodnie z załączonym wykazem oraz składu zarządu Spółki wybranego [...] listopada 2008 r. na Ogólnym Zebraniu Członków Spółki. Zatem zgłosiła zmianę danych zawartych w ewidencji gruntów, o których mowa w art. 18 ust. 2 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a uprawnienie do zgłoszenia takiego wniosku wynika z niniejszego przepisu. Ma on charakter przepisu szczególnego w stosunku do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie zmiany danych dotyczących wspólnoty gruntowej wcześniej wpisanej do ewidencji gruntów. Przepis zdanie 2 ust. 2 art. 18 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie wymaga uprzedniego wydania odrębnej decyzji przez Starostę, w zakresie danych objętych tym przepisem. Organ administracyjny bada prawidłowość i kompletność załączonych do wniosku dokumentów i w razie ustalenia ich prawidłowości dokonuje określonych zmian w ewidencji gruntów. Natomiast odmowa dokonania zmian w ewidencji, wymaga na ogólnych zasadach wydania decyzji administracyjnej. Dlatego też rzeczą organu ewidencyjnego było zweryfikowanie, czy Spółka dla [...] w S. jest podmiotem uprawnionym do sprawowania zarządu nad wspólnotą, która jest wpisana w ewidencji gruntów. Jak wynika z operatu gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] obręb [...] nr [...] jest wpisana Spółka dla w S. Zatem zapisy w ewidencji potwierdzają istnienie wspólnoty gruntowej na wskazanych nieruchomościach. Świadczy to o istnieniu podmiotu uprawnionego do sprawowania zarządu nad wspólnotą, tj. zarządu gruntami tworzącymi wspólnotę oraz jej reprezentowania. W związku z tym żądanie przedłożenia przez skarżącą kasacyjnie Spółkę decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowania wspólnot gruntowych mogło być zasadne tylko wówczas, gdyby chodziło o pierwotny wpis do ewidencji gruntów podmiotu dotychczas nie wpisanego do tej ewidencji. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 zd. 2 omawianej ustawy, jak już wyżej wskazano, to zarząd spółki sprawującej zarząd nad wspólnotą i gospodarującej gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty władny jest do zgłaszania zmian w obszarze wspólnoty gruntowej, w wykazie osób uprawnionych, zmian statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu. Z uzasadnienia decyzji organów zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie wynika, że kwestionują byt prawny Spółki dla [...] w S. oraz, że Wspólnota ta jest od wielu lat wpisana do ewidencji gruntów. Organ pierwszej instancji wątpliwości wyraża jedynie w związku z tym, że w aktach Wspólnoty [...] nie znajduje się decyzja ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we Wspólnocie [...] w S. na dzień wejścia w życie ustawy z 1963 r. Jednak przy rozpoznaniu wniosku o dokonanie zmian danych w ewidencji gruntów organ nie może kwestionować zasadności dokonania pierwotnego wpisu do ewidencji danej wspólnoty gruntowej. Sąd pierwszej instancji przyjął zatem błędną perspektywę ustalając istotę sprawy. Powołując art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a pomijając szczególny przepis art. 18 ust 2 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych Sąd wskazał, że dokonanie zmian w operacie możliwe jest jedynie poprzez wykazanie ściśle określonymi dokumentami (orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne) przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Jednocześnie Sąd stwierdził, że chodzi jedynie o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych przez stronę danych. Sądowi pierwszej instancji umknęło, że w sprawie nie chodzi o kwestionowanie przez stronę danych w ewidencji gruntów w rozumieniu ogólnych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, natomiast chodzi o wpisanie zmiany danych, o których mowa w szczególnym do tego prawa przepisie art. 18 ust. 2 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z tego przepisu zaś nie wynika, że zgłaszanie zmian określonych tam danych wymaga przedłożenia decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 niniejszej ustawy. Jedynie zmiana wielkości udziałów we wspólnocie, jako elementu nie wymienionego w art. 18 ust 2 zd. 2 tej ustawy, wymaga decyzji starosty wydanej na podstawie art. 8 ust 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym sprawę, organ ewidencyjny mając wniosek zarządu spółki, która wskazuje, że sprawuje zarząd nad wspólnotą gruntową wpisaną do ewidencji gruntów, złożony na podstawie art. 18 ust. 2 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dokonuje wpisu zgłoszonych danych po sprawdzeniu prawidłowości i kompletności złożonych dokumentów. W przypadku zaś, kiedy organ ustali, że podmiot zgłaszający niniejsze dane nie jest podmiotem uprawnionym lub złożone dokumenty nie są prawidłowe lub są niekompletne i braki te nie zostały usunięte, wydaje decyzję odmawiającą dokonania wpisu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji, tak jak organy administracji obu instancji, dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 2 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i w związku z tym doszło do niewłaściwego zastosowania w tym zakresie art. 8 ust 2 niniejszej ustawy, co doprowadziło do niewyjaśnienia najistotniejszych okoliczności sprawy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego i na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i decyzje obu instancji. Jak już wspomniano wyżej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w tej sprawie wynikają z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem nie stoją na przeszkodzie w zastosowaniu art. 188 P.p.s.a. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić przedmiot sprawy, tj. czy wniosek dotyczy pierwszego wpisu w ewidencji gruntów (art. 18 ust 2 zd. 1), czy dotyczy zmiany wpisu istniejącego na rzecz tego podmiotu (art. 18 ust 2 zd.2). Przy czym odnosząc się do sfery podmiotowej niniejszej sprawy, to należy ustalić czy Spółka dla [...] w S. jest następcą prawnym wpisanego podmiotu w ewidencji gruntów lub podmiotem uprawnionym do działania w tej sprawie z innego tytułu. Dopiero po ustaleniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego sprawy należy dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy czym należy uwzględnić, że w stosunku do tych nieruchomości toczyło się wiele spraw: przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach zakończonej wyrokiem z dnia 20 grudnia 1994 r. (sygn. akt SA/Ka 125/94), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach zakończonej wyrokiem z dnia 4 lutego 1999 r. (sygn. akt II SA/Ka 862/97) i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach zakończonej wyrokiem z dnia 4 września 2003 r. (sygn. akt II SA/Ka 2406/01). Należy zatem odnieść się do tych wyroków przez ustalenie ich powiązania z niniejszą sprawą, gdyż może mieć to istotne znaczenie w kontekście tożsamości między poprzednimi sprawami a obecną. Ma to znaczenie w kontekście art. 153 P.p.s.a. (art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a także art. 170 i 171 P.p.s.a. ((art. 365 i art. 366 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym)). Ponadto z akt sprawy wynika, że przed Sądem Okręgowym w Częstochowie zawisła sprawa o własność między Gminą S. a Wspólnotą [...] w S. (sygn. akt I C 148/09). To postępowanie przed sądem powszechnym może mieć prejudycjalny charakter dla niniejszej sprawy. Zatem niezbędne jest ustalenie, czy postępowanie w tej sprawie zostało zakończone i z jakim wynikiem. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.