II SA/Kr 566/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu ważności decyzji w sprawie warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z 21 listopada 2006 r. nr [....] na podstawie art. 155 w zw. z art. 104 kpa odmówił zmiany decyzji Nr [....] z 24 lipca 2000 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Park technologiczny [....] ", na terenie którego lokalizowane będą zespoły multifunkcjonalnych obiektów przeznaczonych dla firm, instytucji oraz podmiotów gospodarczych realizujących złożone funkcje w zakresie koncentracji usług publicznych i komercyjnych oraz koncentracji działalności gospodarczej, naukowej i dydaktycznej na działkach nr nr [....], [....], etc....obr. [....] , przy ulicy [....] w K.", w zakresie dotyczącym zmiany terminu ważności przedmiotowej decyzji do dnia 31 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta K. w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że 24 lipca 2000 r. wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta została następnie zmieniona w zakresie terminu ważności decyzją z 24 grudnia 2001 r. oraz decyzją z dnia 17 grudnia 2003 r. (w uzasadnieniu decyzji organu l instancji mylnie wskazano datę 24 grudnia 2001 r.) Po wydaniu w/w decyzji termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został ostatecznie ustalony na 31 grudnia 2006 r. Kolejny wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zmiany terminu ważności został złożony 7 sierpnia 2006 r., tym razem inwestor wystąpił o przedłużenie terminu ważności do 31 grudnia 2008 r. Organ l instancji podał, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż niedopuszczalne jest ingerowanie za pomocą art. 155 kpa w treść decyzji wydanych na podstawie konkretnej ustawy po utracie mocy przez tą ustawę i zmianie stanu prawnego w tej materii. Zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Oznacza to, że art. 155 kpa może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. W rozstrzyganej sprawie nie obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym uchylona została przez ustawę z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ l instancji podkreślił, że zasadniczej zmianie uległy zasady, na jakiej wydawane są decyzje o warunkach zabudowy. Oznacza to, że podmioty, które otrzymały decyzje na podstawie uchylonej ustawy mają prawo do legalnego posługiwania się decyzją, którą nabyły zgodnie z obowiązującymi do czasu wejścia w życie nowej ustawy przepisami. Brak jest natomiast podstaw do przekształcania tych decyzji. Prowadziłoby to w efekcie do nieograniczonego w czasie przedłużenia stosowania ustawy, która utraciła już moc obowiązującą. Organ l instancji podał, że zmiana decyzji Nr [....] z 24 lipca 2000 r., w zakresie o jaki wnioskują wnioskodawcy nie może być dokonana w trybie art. 155 kpa, należy złożyć nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.W. , wskazując na naruszenie art. 155 kpa, art. 8 kpa oraz art. 107 § 3 kpa wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zmianie terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy do 31 grudnia 2008 r., ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 26 stycznia 2007 r. znak: [....] na podstawie art. 155 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu swojej decyzji podało, że podziela stanowisko wyrażone przez organ l instancji, iż w rozstrzyganej sprawie nie obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym uchylona została przez ustawę z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, iż istotnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa jest zgoda strony na dokonanie takiej zmiany. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o zgodę każdej strony postępowania, której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji. Ponieważ na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stronami postępowania były (jak również na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - prócz inwestora - również osoby władające działkami sąsiadującymi z działką, na której planowana jest inwestycja, przyjąć należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu kształtuje sferę prawną również tych osób, dając im prawo do tego, aby inwestycja była realizowana zgodnie z treścią i na warunkach ustalonych decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym jakakolwiek zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa wymaga zgody także tych osób. Kolegium wskazało, że już przedłużenie terminu do dnia 31 grudnia 2006 r. na mocy decyzji z dnia 17 grudnia 2003 r. było bezzasadne, z uwagi na obowiązywanie w dacie wydania decyzji nowej ustawy. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] marca 2007 r. złożył K.W. , zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 8, w związku z art. 155 kpa oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Skarżący wskazał, iż poprzez wydanie zaskarżonej decyzji naruszona została zasada praworządności, zasada zaufania obywateli do organów Państwa, oraz zakaz reformationis in peius. W ocenie skarżącego, konstatacja Kolegium, że już poprzednia decyzja Prezydenta Miasta K. orzekająca o przedłużeniu terminu do dnia 31 grudnia 2006 r. wobec zmienionego stanu prawnego była bezzasadna, świadczy o naruszeniu art. 139 kpa. Podniósł, że w jego rozumieniu nie ma przeszkód prawnych do dokonania zmiany terminu ważności decyzji w oparciu o art. 155 kpa, a wyrażenie zgody na zmianę zaskarżonej decyzji wymagane jest wyłącznie od inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z 26 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego następuje wyłącznie wówczas, gdy dotknięta jest ona wadą, powodującą jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), narusza prawo materialne (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.) bądź narusza przepisy postępowania w sposób, dający podstawę do jego wznowienia albo mogący mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" p.p.s.a. Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, które - w oparciu o art. 145 p.p.s.a. - dawałyby podstawę do jej uchylenia czy stwierdzenia jej nieważności. Stanowisko przedstawione przez organ l i II instancji było zatem prawidłowe. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 2000 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu została wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139, Nr 41, póz. 412 i Nr 111 z późn. zm.), w odróżnieniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy w obecnym stanie prawnym, była decyzją terminową, co wprost wynikało z art. 42 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, l tak termin ten ustalony został pierwotnie na dzień 31 grudnia 2001 r., a następnie na mocy decyzji z dnia 24 grudnia 2001 r. oraz 17 grudnia 2003 r. uległ dwukrotnemu przedłużeniu. Ostatecznie termin ten został ustalony na dzień 31 grudnia 2006 r. Podstawę wniosku o dalsze przedłużenie terminu do dnia 31 grudnia 2008 r. stanowiła regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy uznać, że zmiana ostatecznej decyzji na mocy przytoczonego wyżej przepisu jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Warunkiem zastosowania art. 155 kpa jest obowiązywanie w czasie wydania decyzji podstawy prawnej, na jakiej decyzja ta została wydana. W przeciwnym bowiem razie, zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrzenia uprawnień strony na gruncie aktualnego stanu prawnego, co prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Zmiana obowiązującego prawa sprawia bowiem, że powstaje nowa sprawa zarówno w sensie procesowym, jak i w sensie materialnoprawnym. Takie stanowisko powszechnie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 stycznia 1984 r., sygn. SA/Ka 660/83, wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r. sygn. II SA 893/91, wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. III SA 330/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. l SA/Wa 328/07). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, której zmiany domaga się skarżący, została wydana na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta, na podstawie art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. - utraciła moc. Zasady na jakich obecnie wydawane są decyzje o warunkach zabudowy zostały uregulowane odmiennie, a same decyzje mają charakter bezterminowy. W tej sytuacji, dokonanie zmiany przedmiotowej decyzji prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużenia obowiązywania ustawy. Należy też pokreślić, że nie wprowadzono żadnych unormowań, które pozwalałyby na zmianę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych pod rządami wcześniejszej ustawy i dostosowanie ich do nowego stanu prawnego. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Naruszenia tego przepisu, skarżący upatruje w utrzymaniu decyzji organu l instancji - odmawiającej zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie zmiany terminu jej ważności - w mocy, w sytuacji wydania przez ten organ wcześniejszej decyzji pozytywnej w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący, jak się wydaje, nie dostrzega, że wniosek z dnia 7 sierpnia 2006r. mimo, że również dotyczy zmiany decyzji z dnia 24 lipca 2000 r. inicjuje odrębne postępowanie, niezależne od postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 17 grudnia 2003 r. Tym samym nie uprawnione jest twierdzenie, że utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu l instancji narusza zakaz reformationis in peius, skoro decyzja pozytywna dla strony została wydana w innej sprawie. Wyrażenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu opinii o niezasadności tej decyzji, nie miało żadnego wpływu na jej wiążący charakter. W kontekście przedstawionego stanowiska sądu odnośnie niemożności dokonania zmiany decyzji w przypadku zmiany stanu prawnego, bez znaczenia pozostaje kwestia, czy w rozumieniu art. 155 k.p.a. zgoda na zmianę decyzji ma pochodzić jedynie od strony, która na mocy decyzji nabyła prawo (jak tego chce skarżący), czy też od wszystkich stron postępowania. Niemniej jednak, wobec wysunięcia przez skarżącego takiego zarzutu, wypada zaznaczyć, że Sąd podziela utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że konieczna jest tu zgoda wszystkich stron postępowania. Jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 k.p.a., wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziałuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07, wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. li OSK 1465/05). Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.).