I OSK 1208/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1500/10 w sprawie ze skargi M. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygnatura II SAB/Kr 39/10 postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1500/10 oddalił skargę M. B. na niewykonanie wyroku tego Sądu z 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 39/10. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r. zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy N. do wydania w terminie 14 dni licząc od dnia zwrotu akt organowi - aktu lub dokonania czynności w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej M. B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniosek dotyczył udostępnienia dokumentacji poniesionych kosztów przez Gminę N. na budowę kanalizacji sanitarnej w S. oraz przeznaczonych środków unijnych na cel budowy kanalizacji wraz z dokumentacją. W dniu [...] sierpnia 2010 r. M. B. skierowała do Burmistrza Miasta i Gminy N. wezwanie do wykonania powyższego wyroku, zaś w dniu 15 listopada 2010 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na jego niewykonanie wraz z żądaniem wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2010 r. wraz z aktami sprawy został doręczony Burmistrzowi Miasta i Gminy N. w dniu [...] listopada 2010 r., toteż wyznaczony przez ten wyrok 14-dniowy termin rozpoczął swój bieg w dniu [...] listopada 2010 r. a upłynął z dniem [...] listopada 2010 r. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. organ poinformował skarżącą o tym fakcie oraz o tym, że udostępnienie żądanej dokumentacji może nastąpić w terminie od [...] do [...] listopada 2010 r. w godzinach pracy Urzędu Miasta i Gminy. W dniu [...] listopada 2010 r. skarżąca wniosła pismo z wnioskiem "o przesunięcie terminu (...) do dwóch tygodni", uzasadniając ten wniosek "brakiem możliwości zapoznania się z dokumentacją z uwagi na pracę oraz sprawy sądowe oraz warunki pogodowe". W odpowiedzi poinformowano skarżącą, że ponowna możliwość udostępnienia żądanej dokumentacji nastąpi w dniach od [...] grudnia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. w godzinach pracy Urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę M. B. wskazał, że w jego ocenie w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do wymierzania organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem wyrok sądu z 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 39/10 został wykonany. Sąd przypomniał, że wykonanie powyższego wyroku miało polegać na wydaniu aktu lub dokonaniu czynności w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, w przedmiocie udostępnienia skarżącej informacji publicznej. Informacja ta miała polegać na udostępnieniu dokumentacji poniesionych kosztów przez Gminę Niepołomice na budowę kanalizacji sanitarnej w S. oraz przeznaczonych środków unijnych na cel budowy kanalizacji wraz z dokumentacją. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że tak sformułowany obowiązek został wykonany przez Burmistrza Miasta i Gminy N. Burmistrz wyznaczył bowiem termin, w jakim skarżąca może się zapoznać z żądaną dokumentacją, który zaczynał się w dniu [...] listopada 2010 r., czyli przed upływem 14-dniowego terminu, wyznaczonego przez wyrok sądowy. Sąd wskazał, że dla takiej oceny nie ma znaczenia fakt, iż skarżąca w tym terminie nie stawiła się w urzędzie w celu zapoznania się z dokumentacją, ani też to, że w tej sytuacji organ wyznaczył jej nowy termin. Nie ma też znaczenia zarzut skarżącej, że dokumentacja jej okazana nie była zupełna. Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu ocenia, czy wyrok został wykonany, czyli czy zrealizowano nakazaną w tym wyroku czynność – co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce, nie może zaś prowadzić rozważań na temat szczegółowej treści tejże czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła reprezentowana przez pełnomocnika M. B., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie, iż Burmistrz Miasta i Gminy N. wykonał obowiązek polegający na udostępnieniu dokumentacji poniesionych kosztów przez Gminę N. na budowę kanalizacji sanitarnej w S. oraz przeznaczonych środków unijnych na cel budowy kanalizacji wraz z dokumentacją, bowiem wyznaczył on termin, w jakim skarżąca mogła się zapoznać z żądaną dokumentacją, który zaczynał się w dniu [...] listopada 2010 r., czyli przed upływem 14-dniowego terminu, wyznaczonego przez wyrok sądowy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi, pomimo, iż została spełniona dyspozycja normy z art. 154 § 1 wymienionej ustawy. 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 14 oraz 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i nie wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy N. grzywny za niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 39/10. Powołując się na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji przyjmując, że Burmistrz Miasta i Gminy N. wykonał obowiązek polegający na udostępnieniu żądanej dokumentacji poprzez wyznaczenie terminu, w jakim skarżąca mogła się z nią zapoznać, nie wziął pod uwagę, iż pismo informujące skarżącą o terminie udostępnienia jej żądanej dokumentacji zostało wysłane pocztą [...] listopada 2010 r. (piątek) i doręczone [...] listopada 2010 r. (poniedziałek). Oznacza to, że faktycznie skarżąca miała możliwość zapoznania się z żądaną dokumentacją dopiero od dnia [...] listopada 2010 r. w godzinach pracy Urzędu Miasta i Gminy N. Z uwagi na obowiązki związane z pracą, prowadzone sprawy sądowe, a także warunki pogodowe nie była w stanie zapoznać się w dniach od [...] (wtorek - piątek) i [...] listopada 2010 r. (poniedziałek - wtorek) z żądaną dokumentacją, w związku z czym w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. wniosła o przesunięcie terminu do dwóch tygodni. Organ przychylił się do tego wniosku i wyznaczył nowy termin od [...] do [...] grudnia 2010 r. Skarżąca w dniu [...] grudnia 2010 r. przyszła do Urzędu i poprosiła o udostępnienie jej dokumentacji. W skardze kasacyjnej podniesiono, że skarżącej nie udostępniono wszystkich dokumentów, a w szczególności faktur. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż sąd ocenia tylko, czy wyrok został wykonany, czyli czy zrealizowano nakazaną w tym wyroku czynność, a nie może prowadzić rozważań na temat szczegółowej treści tejże czynności. Dla skarżącej ma podstawowe znaczenie, które dokumenty zostały jej okazane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w sytuacji zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a. Ponadto odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 powołanej ustawy, który daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uprawnienie do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40) Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje zaś, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało więc rozważyć kwestię dopuszczalności skargi M. B. na niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 39/10. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z cytowanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze po stronie organu musi istnieć stan niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, po drugie strona przed wniesieniem skargi musi wezwać właściwy organ do wykonania tego wyroku. Przy czym spełnienie drugiej z wymienionych przesłanek stanowi o dopuszczalności wniesienia skargi. Oznacza to, że jeżeli strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, to znaczy nie skierowała do właściwego organu pisemnego wezwania do wykonania wyroku, skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie dominuje pogląd, który należy podzielić, że takie wezwanie musi być skierowane do organu w odpowiednim przedziale czasowym – po zwrocie akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem, ale przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Procesowa przesłanka wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego nie jest zatem spełniona, jeżeli skarżący wezwał właściwy organ przed doręczeniem mu prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ, co wynika wprost z treści 286 p.p.s.a., zgodnie z którym po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (§1), zaś termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (zob. np. postanowienie NSA z 23 września 2010 r., I OSK 1485/10, LEX nr 741550; wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., I OSK 1529/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany wyżej przepis konstytuuje zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego. Organ musi bowiem dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem aktami kompletnymi. Powyższe znajduje uzasadnienie również z uwagi na okoliczność, iż ocena prawna, którą organ obowiązany jest uwzględnić wynika z uzasadnienia orzeczenia i samo ogłoszenie wyroku nie pozwala jeszcze organowi na zastosowanie się do niej ( por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2008 r. IV SA/Wa 2566/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca nie wezwała skutecznie organu do wykonania wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 r. II SAB/Kr 39/10. Z akt sprawy wynika bowiem, że takie wezwanie skarżąca skierowała do Burmistrza Miasta i Gminy N. w dniu [...] sierpnia 2010 r. (data wpływu do organu), zaś akta administracyjne wraz odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone organowi przy piśmie Sądu z dnia [...] listopada 2010 r. W tym miejscu wskazać trzeba, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu potwierdzającego informację organu, zgodnie z którą otrzymał on akta [...] listopada 2010 r., jednak w aktach sądowych II SAB/Kr 39/10 znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru pisma przewodniego wraz z aktami administracyjnymi z datą [...] listopada 2010 r., co potwierdza, że wezwanie do wykonania wyroku nastąpiło na długo przed zwrotem akt do organu. Należy też podkreślić, iż organ pismem z dnia [...] listopada 2010 r. poinformował skarżącą, że zwrot akt do organu nastąpił w dniu [...] listopada 2010 r. W tej sytuacji stwierdzić należy, że przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi na niewykonanie wyroku tj. uprzednie pisemne wezwanie organu nie została w niniejszej sprawie spełniona. Skarga M. B. na niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 39/10 podlegała zatem odrzuceniu. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 154 § 1 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym orzeczeniu nie orzekł, co do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu, gdyż stosownie do przepisów art.250, art.258§2 pkt 8 i §3 oraz art.259 i 260 p.p.s.a. orzekanie w tym przedmiocie należy do wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego należy zwrócić się ze stosownym wnioskiem. Odnośnie natomiast żądania pełnomocnika uczestnika postępowania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku, gdyż stosownie do art.199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uregulowane w art.203 i 204 p.p.s.a. nie obejmują swoją dyspozycją zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania w sytuacji uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art.189 p.p.s.a., wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi w następstwie wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę przeciwną.