II GSK 1975/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1882/10 w sprawie ze skargi S. Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1882/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Prezesem ARiMR") z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej zwanego również "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] czerwca 2009 r. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej, natomiast uchylił tę decyzję w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2009 r. o zmianie wysokości renty strukturalnej i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu rentę strukturalną, której wysokość została następnie zwiększona decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR oraz Prezesa ARiMR wspomniana decyzja z dnia [...] marca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.; zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie rent strukturalnych"). Organy ARiMR stwierdziły bowiem, że w złożonym w dniu [...] sierpnia 2007 r. wniosku o przyznanie renty strukturalnej skarżący zadeklarował przekazanie gospodarstwa (składającego się z 4 działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] i [...]) jedynie na powiększenie gospodarstwa B. W. (to jest w sposób, o jakim mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych) i to ta osoba przejmująca została zweryfikowana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia. Tymczasem z przedłożonego przez skarżącego aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2008 r. wynikało, że przeniósł on własność gospodarstwa także na M. Ż. Oznaczało to – zdaniem organów administracji – że skarżący nie spełnił określonego w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych warunku przekazania gospodarstwa rolnego, ponieważ przeniesienie części tego gospodarstwa na rzecz B. W. na powiększenie gospodarstwa i części na rzecz na M. Ż. rażąco narusza ten przepis. Z uwagi na to organ administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej. Na zmianę tego rozstrzygnięcia nie wpłynęła okoliczność, że w dniu [...] marca 2008 r. skarżący złożył w siedzibie organu zmianę wniosku o przyznanie renty strukturalnej, do której załączył m.in. akt notarialny z [...] marca 2008 r. (na mocy którego skarżący wraz z żoną sprzedali B. i A. W. działki ewidencyjne nr [...] i [...]), a także akt notarialny z [...] stycznia 2008 r. (na podstawie którego skarżący wraz z żoną darowali synowi M. Ż. działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...]). Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wobec tego skarga na tę decyzją podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu, czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania skarżącemu renty strukturalnej oraz treść tego rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, co świadczy o wystąpieniu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał bowiem decyzję o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej, pomimo że skarżący przekazał część gospodarstwa rolnego synowi, który nie był wskazany ani we wniosku o przyznanie renty strukturalnej, ani nie był zweryfikowany (na podstawie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych) co do spełnienia kryteriów rolnika mogącego przejąć przekazaną mu część gospodarstwa rolnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że gdyby przyjąć interpretację skarżącego, że mógł przekazać gospodarstwo na rzecz osoby, która nie była zadeklarowana we wniosku o przyznanie renty strukturalnej, to okazałoby się, że całe postępowanie zmierzające do uznania, że skarżący spełnia warunki o jakich mowa w § 18 – 20 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych nie byłoby potrzebne i mogłoby być pominięte, czego nie przewidują obowiązujące przepisy. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że przekazanie części gospodarstwa osobie, która nie była zadeklarowana we wniosku i nie była zweryfikowana - rażąco narusza § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył S. Ż. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów administracji obu instancji, a także o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, a w tym: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez organy obu instancji, że decyzja o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu sprawy i pominięciu przez organy obu instancji faktu zmiany wniosku o przyznanie renty strukturalnej, mającej miejsce w dniu [...] marca 2008 r., c) art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427; dalej zwana "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") wskutek nieuwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz zasady praworządności poprzez wyeliminowanie z obrotu decyzji przyznającej rentę strukturalną, jedynego źródła utrzymania skarżącego, w sytuacji gdy jej przyznanie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nie było obarczone rażącym naruszeniem prawa; 2) naruszenie § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że w dniu [...] marca 2008 r. skarżący dokonał zgłoszenia zmiany wniosku o przyznanie renty strukturalnej, wskazując, że na rzecz B. W. zostanie przekazane gospodarstwo rolne składające się z dwóch działek o łącznej powierzchni 3,58 ha. Zgłoszona zmiana wniosku spowodowała, że w sprawie zaistniał de facto nowy wniosek. Przedmiotem przekazania było bowiem już nie gospodarstwo składające się z czterech działek o powierzchni 8,39 ha, lecz gospodarstwo składające się jedynie z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (pozostałe działki zostały uprzednio darowane synowi, na dowód czego przedłożono akt notarialny). Skarżący podkreślił, że umową sprzedaży z dnia [...] marca 2008 r. przekazano całe posiadane gospodarstwo. Dokonując zmiany wniosku o przyznanie renty strukturalnej, skarżący nie utracił kwalifikacji do uzyskania renty strukturalnej określonych w § 4 pkt 5 rozporządzenia, bowiem przekazał co prawda uszczuplone, lecz całe posiadane w momencie modyfikacji wniosku gospodarstwo o powierzchni powyżej 3 ha i w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Przekazanie nastąpiło na rzecz osoby, która została pozytywnie zweryfikowana, co do spełnienia warunków określonych w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie środka odwoławczego złożonego przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, na wstępie należy zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 127 k.p.a. W omawianym trybie bada się wyłącznie istnienie albo nie istnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawą odrębną w stosunku do sprawy rozpoznawanej w trybie zwykłym, dlatego też powołane przez stronę skarżącą zarzuty spoza zakresu art. 156 § 1 k.p.a., dotyczące przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawą do stwierdzenia nieważność jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą. W tej podstawie nie mieści się także błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną. Dla dokładnego wyjaśnienia tej kwestii należy przedstawić orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94 (publ. ONSA 1996, nr 1, poz. 37) została zawarta następująca teza: "Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94 (publ. Prok. i Pr. 1995, nr 7–8, s. 70): "Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W kolejnym wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96 (publ. Glosa 1998, nr 10, s. 29) stwierdzono: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą". Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96 (publ. ONSA 1998, nr 3, poz. 101): "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa" oraz w wyroku z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05 (publ. OSP 2007, nr 9, poz. 100): "Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą". Taką sama argumentację przestawił NSA w wyroku z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08 (LEX nr 505307): "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa". W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji publicznej zasadnie przyjęły, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2008 r. o przyznaniu S. Ż. renty strukturalnej została wydana z rażącym naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Naruszenie wskazanego wyżej przepisu prawa jest oczywiste i bezsporne, bowiem skarżący przekazał część gospodarstwa rolnego synowi, który nie był wskazany we wniosku o przyznanie renty strukturalnej, ani nie był zweryfikowany, co do spełnienia kryteriów rolnika mogącego przejąć przekazaną mu część gospodarstwa rolnego. Ocena stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji wymaga zatem dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny analizy, czy treść decyzji o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią omawianego przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Najogólniej mówiąc, czy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność. Jeżeli decyzja stanowi zaprzeczenie treści przepisu i świadczy o ignorancji prawnej jej autora, to takie naruszenie prawa powinno być uznane za rażące. Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Przepisy rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych przewidują dwie alternatywne formy przekazania gospodarstwa rolnego. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych, warunek przekazania gospodarstwa rolnego uważa się za spełniony, jeżeli: 1) zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1: 2) przekazanie nastąpiło: a) przez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz jednego następcy (osoba fizyczna, która rozpoczyna działalność rolnicza po raz pierwszy), albo b) na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Kryterium powyższe nie jest spełnione, jeżeli po wydaniu przez organ w dniu [...] listopada 2007 r. postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej - z którego wynika, że przejmującym gospodarstwo rolne jest B. W. - skarżący na podstawie umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2008 r. przekazał część gospodarstwa rolnego synowi (działki ewid. nr: [...], [...], [...]), a pozostałą część przeniósł na rzecz małżonków W. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2008 r. O tym, że w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych chodzi o warunek powiększenia jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w całości określonej we wniosku o przyznanie renty strukturalnej oraz na rzecz osoby (osób) zadeklarowanej we wniosku, świadczy treść przepisów § 17 – 20 tego rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia nie dopuszcza innej interpretacji, a zatem zarzut rażącego naruszenia prawa wynika z przesłanek niebudzących wątpliwości. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.