VII SA/Wa 2086/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. znak: [...]., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) i art. 104 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy budowy drewnianego budynku oraz wybudowanej drewnianej wiaty, znajdujących się na działce nr ew. [...] w obr. P. – Płw. O., gm. P., stanowiącej własność K. S. S. i J. S. oraz J. i M. S. nakazał "rozebrać drewnianą wiatę oraz budowany drewniany budynek znajdujące się na działce nr ew. [...] w obr. P.– Płw. O. gm. P.." Ustalił termin wykonania nakazu do dnia 31 marca 1998 r. W. – M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. i M. S., uchylił decyzję organu I instancji w części orzekającej o terminie rozbiórki, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1997 r. złożył M. S., aktualny właściciel nieruchomości wskazując, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. . W uzasadnieniu wniosku podniósł, że decyzja rozbiórkowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 52 ust. 1 prawa budowlanego i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na nie wskazaniu strony (zobowiązanego). Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na nieważność decyzji nakazujących rozbiórkę bez wskazania strony, do której nakaz jest skierowany. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji W. – M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym w przypadku, gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. W związku z okolicznością, że ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie była decyzja W. – M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego., organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Merytorycznie analizując sprawę organ wskazał, że w jego ocenie weryfikowana decyzja W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r., nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. . Podniósł, ze Kierownik Urzędu Rejonowego w S. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy drewnianego budynku oraz wiaty i ustalił wówczas, że budynek drewniany parterowy z poddaszem użytkowym znajduje się w stanie surowym zamkniętym ponadto na działce znajduje się drewniana wiata. Działka była własnością J. i K. S. oraz J. i M. S.. Na budowę ww. obiektów budowlanych nie było wydane pozwolenie na budowę. Dodatkowo organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się kserokopia aktu notarialnego z 1995r., którym zawarto umowę sprzedaży niezabudowanej nieruchomości rolnej, stanowiącej ww. działkę, co wskazuje jednoznacznie na datę wznoszenia obiektów objętych samowolą Organ uznał za bezzasadny zarzut, co do tego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nie wskazaniu zobowiązanego do jej wykonania, Stwierdził, że z treści badanej decyzji jasno wynika, iż nakaz rozbiórki skierowany został do K. S. S. i J. S. oraz J. i M. S., jako współwłaścicieli działki nr ew. [...] w obr. P. płw. O.. Osoby te były wskazane w ww. decyzji jak też były jedynymi adresatami, do których powyższa decyzja została skierowana. Ponadto, organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki nałożony w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1997 r., oparty był o art. 48 ustawy Prawo budowlane, zatem brak podstaw do uznania, że w decyzji nie wskazano adresata nakazu rozbiórki. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzedniej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, iż w przeważającej mierze są one powtórzeniem zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w związku z czym pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia. W decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. wskazano współwłaścicieli działki nr ew. [...]. Biorąc pod uwagę treść art. 52 ustawy prawo budowlane z 1994 r., w zw. z art. 48 tejże ustawy, zatem brak jest podstaw do uznania, iż w decyzji nie wskazano adresata nakazu rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: przepisu art. 159 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż decyzja W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r., nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a., przepisów art. 52 oraz art. 48 ustawy prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż decyzja z dnia [...] listopada 1997 r. wskazuje adresata nakazu rozbiórki (wskazanie podmiotu zobowiązanego), przepisów art. 107 §1 k.p.a. oraz art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż decyzja z dnia [...] listopada 1997 r. wskazuje adresata nakazu rozbiórki (wskazanie podmiotu zobowiązanego). Skarżący, wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Podniósł, że treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazuje, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w pierwszej kolejności merytorycznie przeanalizować decyzję z dnia [...] listopada 1997 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w S.. Decyzja W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r., była bowiem decyzją merytorycznie kształtującą decyzje z dnia [...] listopada 1997 r. jedynie w części (tj. zmiany terminu rozbiórki). Podkreślił, że decyzja z dnia [...] listopada 1997 r. wydana została na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 k.p.a. . Analiza treści ww. decyzji w sposób oczywisty wskazuje, iż rozstrzygnięcie zostało wydane bez określenia adresata (podmiotu zobowiązanego - w stosunku do którego kierowany jest nakaz). Decyzja została wydana bezosobowo - do bliżej nieokreślonego kręgu osób, tymczasem winna wskazywać podmiot zobowiązany, którym zgodnie z brzmieniem art. 52 ustawy prawo budowlane, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa – art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48, 52 ustawy Prawo budowlane i 107 § 3 k.p.a. . Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r., mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji W.- M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r., która to z kolei uchylała w części orzekającej o terminie rozbiórki, a w pozostałym zakresie utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1997 r. w sprawie nakazu rozbiórki wiaty i drewnianego budynku. Sąd stwierdza - organ prawidłowo uznał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w przypadku, gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności przede wszystkim musi dotyczyć rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym. Organ prawidłowo, zatem wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji W. – M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r., jako ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Badana w trybie nieważności decyzja organu pierwszej instancji - Kierownika Urzędu Rejonowego w S. została wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, to że organ w swojej decyzji zawarł rozstrzygnięcie o następującej treści "nakazuje się rozebrać drewnianą wiatę oraz budowany drewniany budynek znajdujące się na działce nr ew. [...] w obr. P. – Płw. O. gm. P." W ocenie Sądu tak sformułowane rozstrzygnięcie w oczywisty sposób nie zawiera podmiotu, do którego skierowany został nakaz rozbiórki. Tymczasem, przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48. W dyspozycji przepisu art. 48 stwierdza się że organ wydaje nakaz rozbiórki, zatem strona będąca podmiotem tego nakazu musi być oznaczona nie w sposób dorozumiany, jak sugeruje organ, ale wprost i bezpośrednio. W świetle powyższej argumentacji, nie jest uprawnione stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który argumentuje, że w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym wystarczająco, poprzez skierowanie do nich decyzji, zostały określone podmioty, które jako właściciele działki są zobowiązane do wykonania nakazu rozbiórki. Zdaniem Sądu, oznaczenie w decyzji stron sprawy, a zwłaszcza podmiotów, które są zobowiązane do wykonania nakazu rozbiórki nie może być dorozumiane. Wynika to z ww. przepisów art. 48 i 52 ustawy Prawo budowlane, ale także z przepisu art. art. 107 § 1 k.p.a, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: m in oznaczenie adresata decyzji ,w tym wypadku podmiotu będącego adresatem nakazu rozbiórki. Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, jest zdaniem Sądu obarczona wadą rażącego naruszenia prawa art. 48 w zw. z art. 52 i 107 k.p.a. , wobec braku oznaczenia jej adresata w związku z przedmiotem nakazu o jakim orzeka. Podkreślenia wymaga jeszcze raz to, że art. 52 ustawy Prawo budowlane wskazuje krąg podmiotów, które zobowiązane są do wykonania nakazu rozbiórki. Przepis ten wymienia obok właściciela również inwestora i zarządcę obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki może być kierowany zatem również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję, np. w sytuacji gdy inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2007 r. II SA/Lu 346/2007 Lex Polonica nr 2118245). W innym wyroku sąd administracyjny wskazuje, że inwestor, który bez zgody właściciela nieruchomości dobudował do niej samowolnie wiatrołap, jest stroną, wobec której należy wydać nakaz rozbiórki, bez względu na to, że nie posiada on tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2008 r. II SA/Ol 583/2008 Lex Polonica nr 1991083 Gazeta Prawna 2009/20 str. 13 Orzecznictwo Sądów w sprawach Gospodarczych 2009/6 poz. 44 str. 30). Nie ma zatem uzasadnienia stanowisko organu nadzorczego, zgodnie z którym skoro doręczono decyzję konkretnym osobo. to automatycznie są one zobowiązane do jej wykonania i to one są adresatami nakazu. Sąd podziela pogląd skarżącego - podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki może ale nie musi być tożsamy z pojęciem "strony postępowania". W sprawie występowało kilku współwłaścicieli działki, na której zrealizowane samowolnie inwestycje budowlane, niekoniecznie wszyscy mogli być jej sprawcami. W tej sytuacji tym bardziej niezbędne było konkretne określenie do kogo kierowany jest nakaz rozbiórki. Nie było bowiem przeszkód, aby organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, stosownie do art. 52 ustawy Prawo budowlane -,skierował rozstrzygnięcie do wszystkich ze współwłaścicieli, albo tylko tego, który - jako inwestor - dopuścił się samowoli budowlanej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r. VII SA/Wa 1607/08 LexPolonica nr 2082066 http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Opisana wyżej wada sentencji decyzji, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, tym bardziej musi zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, ponieważ z uzasadnienia tej decyzji również nie wynika wobec kogo nakaz skierowano, kto jest zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. I po drugie naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. III SA 535/94 ONSA 1995, nr 2, poz. 91 oraz wyrok NSA z 10 września 1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Sąd stwierdza, że stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji nie odpowiada prawu. Naruszenie, w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, przepisu art. 48, 52 ustawy Prawo budowlane i 107 § 1 k.p.a. jest rażącym, naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeks postępowania administracyjnego . Z prostego zestawienia treści ww. przepisów i rozstrzygnięcia podjętego przez organ, wynika, że wskazane przepisy nie zostały prawidłowo zastosowane. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).