II OSK 817/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2324/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2324/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po wszczęciu postępowania z urzędu decyzją z [...] maja 2010 r. Nr [...] przywołując w podstawie prawnej art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 42 z 2002 r., poz. 371, dalej zwana "ustawą o kombatantach") pozbawił J. S. uprawnień kombatanckich nadanych mu decyzją Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w Warszawie z tytułu udziału w walkach zbrojnych o utrwalenie władzy ludowej oraz z tytułu służby w Wojsku Polskim w czasie działań wojennych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. zarzucił wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę orzekania. Podkreślił, że służył w Samodzielnym Batalionie Ochrony w L., a głównym zadaniem tej jednostki było pełnienie służby wartowniczej w celu ochrony różnych obiektów, także miejsc ujawnienia się żołnierzy podziemia w ramach amnestii. Wyeksponował, że w 1996 r. przechodził już weryfikację i wydano mu nową legitymację kombatancką, nadto nie znaleziono dokumentacji, z której wynikać miałby jego osobisty udział w walkach ze zbrojnym podziemiem. Wskazując na dopuszczalną procesowo możliwość złożenia oświadczenia w charakterze strony oraz przywołując rozmaite tezy zaczerpnięte z judykatury odnoszące się do problematyki ustawy o kombatantach, J. S. negował dopuszczalność negatywnej dla niego decyzji podjętej, w jego ocenie, wyłącznie na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej. Rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] lipca 2010 r. Nr [...] powołując w podstawie prawnej art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.), a także art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2010 r. W motywach swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołano treść art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kombatantach w aspekcie przesłanek pozbawienia uprawnień kombatanckich, wskazując, że jej ziszczenie się oznacza z mocy art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c cyt. ustawy brak możliwości zachowania uprawnień kombatanckich z jakichkolwiek tytułów. Organ wywodził, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w ramach którego służbę wojskową odbywał w latach 1945-1947 J. S., był specjalną formacją wojskową powołaną do zwalczania niepodległościowego podziemia, a jego jednostka – 1 Samodzielny Batalion Ochrony brała udział w walkach z oddziałami niepodległościowymi, o czym wnioskujący sam pisała w deklaracji członkowskiej ubiegając się o status kombatanta. Decyzja zawiera przywołanie tych orzeczeń sądowych, w których sądy administracyjne uznawały, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego wchodził w skład aparatu bezpieczeństwa publicznego. Przywołano także pogląd sformułowany w judykaturze, wedle którego zwrot "zadania śledcze i operacyjne" użyty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach należy interpretować oddzielnie, co oznacza, że istnieje podstawa do pozbawienia uprawnień kombatanckich osoby, która wykonywała w ramach służby wojskowej zarówno tylko zadania operacyjne, jak i tylko zadania śledcze. Co się tyczy eksponowania przez stronę zalegającego w aktach tzw. protokołu z przeglądu akt weryfikacyjnych z 16 listopada 1995 r. to zdaniem organu ma ona charakter nieaktu, nie wywołującego żadnych skutków. Zaświadczenie o uprawnieniach kombatanckich wydane na podstawie tego protokołu obrazowało wyłącznie stan sprawy, utrwalało określoną czynność przeprowadzoną w toku postępowania, nie wydawano zaś wobec strony żadnej decyzji odnośnie jej uprawnień kombatanckich. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S. domagając się stwierdzenia jej nieważności względnie uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy o kombatantach, naruszenie przepisów K.p.a. – art. 6, 8, 11 i 12 – poprzez przyjęcie, że czynności podejmowane wobec niego w 1995 r. nie stanowią decyzji administracyjnej, naruszenie art. 138 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego dopiero na etapie rozpoznawania środka zaskarżenia. Skarżący wskazywał, że uprawnienia kombatanckie powinny mu przysługiwać nie tylko z tytułu odbywania służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ale także w Ludowej Wojsku Polskim. Wadliwie i wybiórczo ponadto przyjęto a priori, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego zajmował się wyłącznie udziałem w walkach o utrwalenie władzy ludowej, nadto nie uwzględniono kwestii podejmowania służby w warunkach przymusu. Skarżący przywoływał te orzeczenia sądowe, które nakazywały organowi rozważać kwestię pozostawienia uprawnień kombatanckich, gdy ich źródłem były różne tytuły. Wadliwie miał ponadto prowadzić organ postępowanie, skoro dowody w sprawie przeprowadzano dopiero na etapie postępowania odwoławczego. J. S. wywodzi, że w 1995 r. doszło do zweryfikowania posiadanych przez niego uprawnień i wydano mu nową legitymację kombatancką, co oznaczać musi zakazem ponownego orzekania w tej kwestii i winno skutkować wzruszeniem decyzji na podstawie art. 156 K.p.a. Podstawą do weryfikacji decyzji nie powinna być także nowa wykładnia przepisów ustawy. Skarżący powołał się na przykład innej osoby, wobec której nie zastosowano przesłanki, jaką posłużył się wobec niego organ pozbawiając uprawnień kombatanckich. Oddalając skargę J. S. WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kontrolowana przezeń decyzja nie narusza prawa. Przywołując treść przepisów prawa materialnego, jakie stanowiły podstawę do orzekania przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Sąd I instancji przytoczył treść art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Zgodził się z organem, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w którym odbywał służbę J. S. był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego. W ocenie WSA w Warszawie zebrane materiały wskazują, że skarżący w czasie służby wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Sam fakt takiej służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w walkach z niepodległościowym podziemiem, nawet niedobrowolny, powoduje utratę uprawnień kombatanckich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. działając przez pełnomocnika – radcę prawnego J. C., domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie skarżonej decyzji, jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji. Powołując się na dyspozycję art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach poprzez przyjęcie, że sama działalność operacyjna wykonywana w ramach pełnienia służby w aparacie bezpieczeństwa publicznego związana bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności oraz niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi podstawę do pozbawienia uprawnień kombatanckich. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie użycie w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach spójnika "i" wskazuje, że aby pozbawić uprawnień kombatanckich należy wykazać, że osoba wykonywała zadania zarówno operacyjne, jak i śledcze w aparacie bezpieczeństwa państwa. Pogląd Autorka kasacji wspiera na wykładni cyt. przepisu, jakiego dokonać miał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2008 r. II OSK 1502/07, jak również w wyroku z 8 maja 2001 r. V SA 2573/00. Stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie stać ma ponadto w sprzeczności z wykładnią art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach dokonanej w powołanych wyrokach przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nieuprawnione ponadto ma być stwierdzenie, że skarżący wykonywał zadania operacyjne, o których mowa w cyt. przepisie ustawy o kombatantach, albowiem brak jest dokumentów potwierdzających osobisty udział J. S. w walkach z podziemiem niepodległościowym. Pogląd Sądu I instancji jakoby sam fakt pełnienia służby w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego w walkach z niepodległościowym podziemiem skutkować miał nakazem utraty uprawnień kombatanckich ma być nietrafny, na wsparcie tego wywodu powołano się na wyrok WSA w Poznaniu z 16 lipca 2008 r. IV SA/Po 679/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazano art. 174 pkt 1 Ppsa, samo zaś naruszenie przez Sąd I instancji odnosić się ma do błędnej wykładni art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach "Uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2". Z kolei art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach stanowi, że "Uprawnienia, o których mowa w ust. 1, nie przysługują osobie, która: w latach 1944-1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej". Niesporne jest, że J. S. uzyskał uprawnienia kombatanckie na podstawie orzeczenia Zarządu Wojewódzkiego w Warszawie Związku Bojowników o Wolność i Demokrację z tytułu służby w Ludowym Wojsku Polskim w okresie od 25.04.1945 r. do 9.05.1945 r. oraz z tytułu utrwalania władzy ludowej w okresie od 9.05.1945 r. do 27.08.1947 r. Z mocy art. 25 ust. 1 ustawy o kombatantach "Osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują te uprawnienia, z zastrzeżeniem ust. 2". Decyzje w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich podejmuje Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (art. 25 ust. 4 ustawy o kombatantach). Art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kombatantach stanowi, że "Pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby: wymienione w art. 21 w ust. 2 w pkt 1, 3 i 4, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 3". Zastrzeżenie powyższe odnosi się do osób, które przedłożą dowody, iż do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organy niepodległościowe lub przez te organizacje zostały zwerbowane w celu udzielenia im pomocy. W odniesieniu do skarżącego zastrzeżenie to nie odnosi się. Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi dotyczącej prawidłowości wykładni przepisów ustawy o kombatantach w aspekcie pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich, gdy jedną z podstaw ich uzyskania, było tzw. utrwalanie władzy ludowej, w czasie pełnienia przez skarżącego służby wojskowej w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego. W szczególności chodzi o wykładnię art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kombatantach. Przyznać trzeba, że treść cyt. przepisu nie była jednoznacznie rozumiana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W przywołanym przez Autorkę skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2001 r. V SA 2573/00 (Baza Orzeczeń LEX nr 79612) wywiedziono, że przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z 1991 r. o kombatantach wymienia osoby działające poza strukturami UB, SB i Informacji Wojskowej, które "wykonywały zadania śledcze i operacyjne" co oznaczać ma z kolei, że ustawodawca użył koniunkcji, a zastosowanie tego przepisu wymaga ustalenia obu rodzajów działalności łącznie. W drugim z przywołanych przez skarżącego kasacyjnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z 1 grudnia 2008 r. II OSK 1502/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 522624) stwierdzono, iż "nie podziela się poglądu, iż zwrot użyty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach "zadania śledcze i operacyjne" należy interpretować rozdzielnie". Stanowiska prezentowane w powyższych orzeczeniach nie są wyłączne. Skład orzekający w tej sprawie nie podziela tego kierunku wykładni art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. W judykaturze prezentowany jest także i taki sposób rozumienia cyt. przepisu ustawy o kombatantach, wedle którego zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego należy interpretować rozdzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2005 r., OSK 1126/04, LEX nr 165721 oraz powołane tam orzecznictwo). Ten kierunek wykładni zaprezentowano także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 1 września 2010 r. II OSK 1832/09, LEX nr 746822). W wyroku z 13 maja 2009 r. II OSK 1083/08 (LEX nr 574320) wyłuszczono, iż "użyty spójnik "i" w zwrocie "zadania śledcze i operacyjne", a zamieszczony w przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach (...), nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne, to znaczy wyliczające. Tym samym trzeba uznać, iż można pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze, jak też wykonywała tylko zadania śledcze lub jedynie zadania operacyjne zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej". Ten kierunek wykładni przepisów prawa materialnego afirmuje Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie. Niesporne jest w sprawie, że J. S. służył w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego, który był wojskowo-policyjną formacją zbrojną resortu Bezpieczeństwa Publicznego, powstałą w 1945 r. do walki z niepodległościowym podziemiem oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi. Zarzut braku wykazania na podstawie zebranych w toku postępowania weryfikacyjnego dokumentów osobistego udziału skarżącego w walkach z niepodległościowym podziemiem nie może mieć znaczenia, skoro fakt udziału skarżącego w tego typu walkach wynika z samego oświadczenia J. S. złożonego na okoliczność ubiegania się przezeń o uprawnienia kombatanckie. J. S. w deklaracji członkowskiej Związku Bojowników o Wolność i Demokrację własnoręcznie oświadczył, że "Naszym zadaniem było likwidowanie band reakcyjnego podziemia oraz umacnianie ładu i porządku władzy ludowej. Wielokrotnie jako D-ca drużyny zwalczaliśmy bandy po lasach i okolicach". W świetle tego oświadczenia, jak i pisma Instytutu Pamięci Narodowej (k. 34-35 akt administracyjnych) nadesłanego do organu w trakcie postępowania weryfikacyjnego, jednoznacznie wynika, że skarżący w ramach swojej jednostki wojskowej brał udział w czynnościach operacyjnych, o jakich mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Uprawnienia kombatanckie są szczególnym wyróżnieniem za zasługi dla Polski, zatem przyznanie tych uprawnień, jak również ich zachowanie, musi mieć za podstawę działalność, z którą ustawa o kombatantach łączy te uprawnienia. Służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej i wykonywanie zadań podczas i w związku z tą działalnością zadań operacyjnych i śledczych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej stanowi podstawę do wydania decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane. Nie naruszył przeto Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, dokonał zaś prawidłowej wykładni tych przepisów oddalając skargę J. S. Reasumując: skoro zarzut postawiony w skardze kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony, przeto oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.