II GSK 635/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. O. Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1294/10 w sprawie ze skargi M. O. Spółki z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "M.O." Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r., w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił spółce "M.O." przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, za pierwszy rok działalności. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie w toku kontroli, że jeden z podmiotów – tj. A. sp. z o.o. - nie dostarczył grupie producenckiej rzepaku w okresie objętym wnioskiem, tj. od 21 sierpnia 2007 r. do 20 sierpnia 2008 r., ponieważ go w ogóle nie produkował. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę przyjął, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Pięć podmiotów utworzyło Grupę Producentów Rolnych – "M.O." Sp. z o.o. dla produkcji rzepaku. Grupa spełniła w pierwszym okresie jej działalności - od 21 sierpnia 2007 r. do 20 sierpnia 2008 r. - warunek minimalnej rocznej produkcji towarowej, jednakże jeden z członków Grupy w pierwszym okresie działalności nie produkował rzepaku. Spółka M.O. spełniła warunki formalne konieczne do uzyskania przez nią statusu Grupy Producentów Rolnych w drugim roku działalności, gdyż wszyscy członkowie rozpoczęli produkcję produktu, dla którego Grupa została utworzona i zarejestrowana. W ocenie Sądu I instancji z przepisów regulujących powstanie i działanie Grup Producentów Rolnych jednoznacznie wynika, że intencją ustawodawcy było przyznanie pomocy finansowej podmiotom, które będąc producentami jednego produktu rolnego połączą się w Grupę z zamiarem wspólnego wprowadzania go do obrotu. To założenie stanowi cel systemu wsparcia w ramach działania: "Grupy Producentów Rolnych". Z analizy treści art. 3 ust. 1 pkt.1 i 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 983 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o grupach producentów rolnych, § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. Nr 81, poz. 550 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej oraz art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (DZ.U.L. 277. 1), dalej powoływanego jako rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, wypływa jednoznaczny wniosek, iż pomoc może być udzielona wyłącznie grupie producentów, z których każdy wytwarza w swoim gospodarstwie ten sam, co pozostali członkowie produkt, a ich celem jest wspólne wprowadzanie tego towaru do obrotu. Tych warunków nie spełniła skarżąca. Spełnienie kryterium minimalnej rocznej produkcji towarowej przez kilku tylko członków grupy nie może być jedynym warunkiem przyznania pomocy, ponieważ przekreślałoby ideę wspólnego działania poprzez zjednoczenie producentów dla wspólnego wprowadzenia do obrotu wyprodukowanego przez każdego z nich towaru. W takiej sytuacji podmiot niewytwarzający w danym roku produktu korzystałby z uprawnień przysługujących Grupie, chociaż w tym czasie nie angażowałby się w działania, dla których Grupa została utworzona. Kryterium minimalnej rocznej produkcji towarowej zostało przez Grupę, jako całość spełnione, jednakże rzepak nie pochodził z gospodarstw wszystkich członków, co świadczy o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia - w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 7 grudnia 2006 r. nr 1975/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.L. 368. 74), dalej powoływanego jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006. U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a. II "M.O." Sp. z o.o. w M. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez przyjęcie, że wynika z niego, jakoby "działanie wspólne", o którym tam mowa, oznaczało "działanie wszystkich członków grupy", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi o wsparcie działania producentów rolnych w ramach grupy, a nie nałożenie obowiązku, aby każdy z członków grupy prowadził określoną produkcję i dokonywał sprzedaży w każdym roku kalendarzowym działalności grupy; 2) prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 poprzez zastosowanie ww. przepisu do sytuacji, gdy grupa została utworzona w trakcie roku produkcyjnego i trzech wspólników nie wytworzyło w danym roku produktu, dla których produkcji grupa została utworzona, podczas gdy w następnym roku wszyscy członkowie grupy wytworzyli produkty, dla których grupa została utworzona, podczas gdy do stanu faktycznego w sprawie przepis ten nie miał zastosowania, gdyż nie zostało stwierdzone ani to, że grupa w sposób sztuczny stworzyła warunki do uzyskania płatności, ani to, że grupa działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia; 3) prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej poprzez jego niezastosowanie i uznanie za zgodną z prawem odmowę przyznania pomocy, podczas gdy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki określone w tym przepisie; 4) prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 i art. 151 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 oraz niezastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy przyznania pomocy skarżącej. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, spółka m.in. podniosła, iż okoliczność, że dwie ze spółek wchodzących w skład grupy, sprzedały za pośrednictwem grupy w pierwszym roku działalności produkt wytworzony we wcześniejszym okresie przed powstaniem grupy, a dwie spółki nie wytwarzały produktu z tej przyczyny, że pola były obsiane innym produktem i z przyczyn technologicznych nie mogły już wytwarzać produktu w pierwszym roku działalności nie może być kwalifikowana, jako sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie powołując m.in. wyrok Trybunału Sprawiedliwości zapadły w sprawie o sygn. C- 255/02, obejmujący wykładnię art.5 ust.3 rozporządzenia Komisji Nr 1975/2006. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawy skargi kasacyjnej określa art.174 p.p.s.a., a w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w tej sprawie - w ocenie składu orzekającego - nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie jest uprawniony do ich rozwijania czy też doprecyzowania. W związku z tym, przedmiotem oceny mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działającey na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Podkreślić przy tym należy, że budując podstawy skargi kasacyjnej w oparciu o wzorzec ustawowy określony w art.174 p.p.s.a., autor środka zaskarżenia zwalcza konkretne orzeczenie Sądu I instancji w zakresie jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Powinien więc odnieść się do tych ustaleń, które przyjął Sąd I instancji i przedstawić przyczyny odmiennego stanowiska w zakresie ich subsumcji, czy też wykładni przepisu. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem określone orzeczenie Sądu I instancji, od którego została wywiedziona skarga kasacyjna. Z tego powodu adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania może być tylko sąd pierwszej instancji, a zwalczając zarzutami wyrok tegoż sądu należy odnieść się do tych elementów jego uzasadnienia, które w ocenie kasatora świadczą o naruszeniu prawa. Opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wykazać należy, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotecznemu, określonemu w zastosowanym przepisie. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt, rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej, sprawy sądowoadministracyjnej skonstatować należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja odmawiająca skarżącej spółce przyznania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych. Nie budzi także wątpliwości to, iż materialnoprawną podstawę odmowy stanowił przepis art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 1975/2006 stanowiący, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1316/10, iż spór w sprawach dotyczących odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych wymaga rozstrzygnięcia tego, czy organy administracyjne miały podstawy do zastosowania zacytowanego uprzednio art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 1975/2006. Tożsamy pogląd został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1141/10. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor zarzucając Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 1975/2006 wykazywał w petitum omawianego zarzutu i w jego uzasadnieniu, że stan faktyczny, w którym trzech wspólników nie wytwarzało w danym roku produktu, dla których produkcja grupy została utworzona, a nadto dwie ze spółek wchodzących w skład grupy sprzedawały za pośrednictwem grupy w pierwszym roku działalności produkt wytworzony we wcześniejszym okresie przed powstaniem grupy, nie odpowiada stanowi hipotetycznemu określonemu w zastosowanym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawiony w skardze kasacyjnej stan faktyczny nie jest stanem rzeczywistym, ustalonym w postępowaniu administracyjnym i przyjętym za niewątpliwy przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a to sprawia, że nie można dokonać merytorycznej oceny tego newralgicznego dla wyniku postępowania kasacyjnego zarzutu. Za wadliwie zredagowany należało uznać także zarzut postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art.174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, jako naruszone przepisy art. 145 § 1 i art. 151 pkt 1 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów dzieli się na trzy jednostki redakcyjne, a wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia tegoż zarzutu nie sposób ustalić, która z nich została przez Sąd I instancji naruszona. Nie można przy tym nie dostrzec, że omawiany przepis obejmuje przesłanki zarówno uchylenia decyzji (pkt 1) jak i stwierdzenia jej nieważności (pkt 2) oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (pkt 3). Natomiast drugiego z powołanych w ocenianym zarzucie przepisów – art.151 pkt 1 p.p.s.a. w ustawie procesowej nie ma. Za nieusprawiedliwiony natomiast uznać należało zarzut naruszenia § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Stawiając go, kasator jako formę naruszenia przepisu wskazał jego niezastosowanie. Tymczasem z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika wprost, iż Sąd I instancji uznał, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie. Również nieusprawiedliwiony, a w istocie niepozostający w żadnym związku z uzasadnieniem rozstrzygnięcia, jest zarzut obejmujący błędną wykładnię art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 "poprzez przyjęcie, że wynika z tego przepisu, jakoby "wspólne działanie", o którym tam mowa oznaczało "działanie wszystkich członków grupy". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma odniesienia się do pojęcia "działania wszystkich członków grupy", do którego odwołuje się kasator stawiając zarzut błędnej wykładni art. 35 rozporządzenia Rady Nr 1698/05. Pojęciem tym nie posłużył się także prawodawca wspólnotowy w żadnej z jednostek redakcyjnych art. 35 rozporządzenia Rady Nr 1698/2005. Budowa omawianego art. 35 uszła uwadze autorowi skargi kasacyjnej przy prezentowaniu, w jego ocenie, prawidłowej wykładni przepisu, który w ust. 1 określa cele wsparcia, w ust. 2 formę wsparcia, a w ust. 3 stanowi, że wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ Państwa Członkowskiego najpóźniej w dniu 31 grudnia 2013 r. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.