VII SA/Wa 1916/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. "P." Spółka jawna – [...] z siedzibą w B. w dniu [...] kwietnia 2001 r., nabyła pojazd marki MAN nr rej. [...], nr VIN [...], zabudowany cysterną C.H. BUNGE typu TBC 19.5/3, nr seryjny [...] Transportowy Dozór Techniczny, dopuszczając w/w pojazd do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, wystawił świadectwo nr [...] [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2003 r. W dniu [...] lutego 2003 r., przeprowadzono komisyjne badanie cystern drogowych. W odniesieniu do przedmiotowej cysterny, stwierdzono m. in. "brak pasa osłaniającego boki zbiornika wymaganego przepisami ADR. Pismem z dnia [...] lipca 2004 r., sygn. [...] Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w W. odmówił skarżącej Spółce wydania zezwolenia na eksploatację przedmiotowej cysterny, stwierdzając, iż nie spełnia ona wymagań Umowy ADR dotyczących zabezpieczeń przeciwko uderzeniom bocznym i przewróceniu. Pismem z dnia [...] września 2004 r., sygn. [...], Dyrektor podtrzymał stanowisko Kierownika Oddziału Transportowego Dozoru Technicznego w W. Skarżąca Spółka, pismem z dnia [...] kwietnia 2007r, wezwała Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w W. do zapłaty kwoty 372.046,80 zł "tytułem odszkodowania za szkodę spowodowaną niezasadnym dopuszczeniem do przewozu towarów niebezpiecznych'' przedmiotowego pojazdu. W piśmie z dnia [...] maja 2007r, sygn. [...], Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w W. stwierdził, że wstrzymując eksploatację omawianego urządzenia, kierował się potrzebą zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych, które mogą stworzyć zagrożenie dla zdrowia, życia ludzkiego, mienia lub środowiska. Następnie skarżąca Spółka wystąpiła przeciwko Transportowemu Dozorowi Technicznemu, do Sądu Okręgowego w B. z pozwem z dnia [...] lipca 2007 r. o zapłatę odszkodowania. Sąd ten wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r., sygn. [...] C [...], oddalił powództwo. Apelację skarżącej Spółki oddalił Sąd Apelacyjny w B. wyrokiem z dnia [...] maja 2008 r., sygn. [...] ACa [...]. Sąd Apelacyjny, stwierdził, że sądy powszechne nie sprawują kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez właściwe organy na podstawie prawem przyznanych kompetencji, nie są powołane do badania ich zgodności z obowiązującym prawem. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., skarżąca Spółka wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o: stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych trzech świadectw dopuszczenia pojazdu marki MAN nr rej. [...], nr [...], zarejestrowanego na "P." Spółką jawną [...] do przewozu materiałów niebezpiecznych wydanych w 2001 r., 2002 r. i 2003 r., o numerach: [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. i [...] z dnia [...] września 2003 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, oraz zobowiązanie Transportowego Dozoru Technicznego w W. do przedłożenia oryginału 3 świadectw z w/w okresu 2001, 2003 wraz z całością dokumentacji. W dniu [...] lutego 2010 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję nr [...], w której umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie świadectwa dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 237, poz. 2011, z późn. zm.), świadectwo dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, tzw. świadectwo ADR, jest wydawane przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego na wniosek posiadacza pojazdu, na okres nie dłuższy niż 1 rok. Oznacza to, że w chwili obecnej w/w świadectwa ADR wydane odpowiednio w 2001 r., 2002 r. i 2003 r. nie funkcjonują w obrocie prawnym. Skoro żądanie strony dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która już została wyeliminowana z obrotu prawnego, zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności świadectw jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. . Organ wskazał, że postępowanie w zakresie wniosku strony o zobowiązanie Transportowego Dozoru Technicznego do przedłożenia oryginałów 3 w/w świadectw dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych również należy uznać za bezprzedmiotowe. Wniosek taki nie dotyczy bowiem indywidualnej sprawy rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, o której mowa w przepisie art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. II SA 1240/89, gdzie wskazano, że w przypadku kiedy żądanie strony, nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k. p.a. bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na wniosek skarżącej Spółki, zapadła zaskarżona decyzja. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lipca 2010r., Nr [...] – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powtórzył argumentację prezentowaną we wcześniejszym swoim orzeczeniu. Podkreślił, że w chwili obecnej w/w świadectwa ADR wydane odpowiednio w 2001 r., 2002 r. i 2003 r. nie funkcjonują w obrocie prawnym. Upływ oznaczonego w decyzji czasu jej obowiązywania powoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego, a co za tym idzie, bezprzedmiotowe jest dalsze postępowanie dotyczące takiej decyzji. Na poparcie tej tezy organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1857/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Opl 17/09. Organ wskazał, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez prof. Jerzego Starościaka, decyzja administracyjna traci moc, gdy został spełniony warunek albo termin zastrzeżony ustawowo lub ustalony w decyzji, od którego zależała utrata mocy decyzji administracyjnej (J. Starościak: "Prawo Administracyjne", PWN, Warszawa 1977, s. 314). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. Spółka jawna [...] wnosząc o uchylenie obu ww. decyzji Ministra Infrastruktury oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 2 k.p.a., art. 104 k.p.a. art. 105 § 1 k.p.a. Podniosła, że organie nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że świadectwa stanowią decyzje administracyjne. Takie stanowisko prezentowały sądy powszechne w postępowaniu odszkodowawczym, ale w apelacji skarżąca Spółka to stanowisko Sądu kwestionowała. Organ w niniejszym postępowaniu nie był związany poglądem Sądu powszechnego. Zdaniem skarżącej Spółki "przedmiotowe decyzje" których stwierdzenia nieważności domaga się Spółka nie zostały nigdy uchylone, sam fakt upływu czasu na który zostały wydane nie może być rozumiany jako wyeliminowanie decyzji z obrotu. Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki organ nie mógł w sprawie umorzyć postępowania. W postępowaniu nieważnościowym zgodnie z art. 157 k.p.a. organ może odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego., wobec jego niedopuszczalności przedmiotowej lub podmiotowej. W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W nawiązaniu do zarzutów skargi organ podkreślił, że sam skarżący nie kwestionował, że świadectwa mają charakter decyzji administracyjnych dochodząc stwierdzenia ich nieważności. w tych warunkach Minister Infrastruktury uznał, że nie ma potrzeby wyjaśniania kwestii formy prawnej tego dokumentu. Wobec zarzutów skargi wyjaśnił w oparciu o szczegółowo opisane przepisy, że świadectwo ADR stanowi decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiada przepisom prawa. Kontrolowane przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzje, zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. Tryb tego postępowania regulują przepisy art. 156 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 157 § 3 k.p.a. organ może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Doktryna i orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazują, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, kiedy postępowanie nieważnościowe nie może być wszczęte z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Podkreśla się jednak, że w sytuacji, kiedy organ wszczął postępowanie w sprawie, a następnie stwierdziła, że jego prowadzenie nie jest możliwe, wobec niedopuszczalności przedmiotowej lub podmiotowej, zobowiązany jest umorzyć postępowanie w trybie art. 105 k.p.a. W takim przypadku nie ma zastosowania przepis art. 157 § 3 k.p.a. .- odmowa wszczęcia postępowania nie może mieć miejsca wówczas, kiedy doszło już do wszczęcia tego postępowania . W ocenie Sądu, w świetle ww. argumentacji zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły w oparciu w prawidłowo wskazaną podstawę prawną. Zdaniem Sądu, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji - charakter prawny świadectw, ma marginesowe znaczenia. W tych warunkach, Sąd pomija argumentację związaną z oceną charakteru przedmiotowych świadectw. W myśl przepisu art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, w przypadkach enumeratywnie tam wymienionych. Podkreślmy, postępowanie nieważnościowe może dotyczyć decyzji. Organ zatem, zobowiązany byłby umorzyć wszczęte postępowanie, także wtedy gdyby uznał, że świadectwa nie są decyzjami. Należy podkreślić, że skarżąca Spółka we wniosku o stwierdzenie nieważności świadectw przypisywała im walor decyzji administracyjnych, podobnie w w pkt 3 uzasadnienia skargi do tutejszego Sądu, określa świadectwa jako decyzje. Zdaniem Sądu, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji, kluczowe znaczenie ma to, czy prawidłowa jest teza Ministra Infrastruktury, zgodnie z którą nie można prowadzić postępowania nieważnościowego wobec aktu, który nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Sąd to stanowisko uznaje za zasadne. W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego – decyzji , w szczególnych przypadkach postanowień, będącego w obrocie prawnym. Skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego lub została z niego wyeliminowana, obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Natomiast, jak to wyżej omówiono, w razie, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem, przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, upływ czasu na, który wydano decyzję stanowi o tym, że przestaje ona funkcjonować w obrocie prawnym, zostaje z niego wyeliminowana. Sąd stwierdza - nie można prowadzić postępowania nieważnościowego wobec decyzji nie pozostającej w obrocie prawnym – rzeczą wtórną zaś jest to, czy decyzja ta została uchylona, czy też wygasła wobec wskazania w niej okresu jej ważności. Skoro decyzja nie istnieje na skutek jej wygaśnięcia, to brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności. Decyzja taka nie funkcjonuje już w obrocie prawnym i nie kształtuje praw i obowiązków strony. Wygaśnięcie z mocy prawa decyzji powoduje brak prawnej i faktycznej podstawy orzekania. Bezsporne jest, to, że z mocy prawa nastąpiło wygaśnięcie przedmiotowych świadectw w określonym czasie. Uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego, przedmiotu wniosku o stwierdzenie nieważności, spowodowało, że uprawniony organ nie mógł decydować o prawnym losie decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. Byt prawny takiej decyzji został w sposób jednoznaczny rozstrzygnięty przez przepisy prawa skutkujące, w tym przypadku wygaśnięcie po upływie określonego terminu. Reasumując - skarżąca Spółka nie może skutecznie dochodzić, stwierdzenia nieważności świadectw, czyli wyeliminowania ich w nadzwyczajnym trybie z obrotu prawnego, skoro wygasły one z mocy samego prawa, i z tego obrotu zostały usunięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)