I OSK 804/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 884/10 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - pomoc pieniężna na usuwanie skutków powodzi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r. ( sygn. akt IV SA/Gl 884/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie strat spowodowanych powodzią. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 , art. 7, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1c, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 z późn. zm. ) – Prezydent Miasta G. odmówił M. Z. przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi w maju 2010 r. Stanowisko to organ uzasadniał faktem, że wnioskodawczyni posiadała własne zasoby finansowe, które wystarczały do pokrycia kosztów remontu zalanej piwnicy. Ustalono bowiem, iż strona otrzymuje tytułem wynagrodzenia za pracę kwotę [...] zł. a jej mąż – [...] zł. a ponadto na lokatach bankowych małżonkowie Z. posiadają [...] $ USD i [...] Euro. Stwierdzono też, że szacowany koszt składnika budowlanego, koniecznego do usunięcia szkód powodziowych - zgodnie z protokołem szkodowym - wyniósł kwotę [...] zł. W tych warunkach organ, powołując się na treść art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, regulującego instytucję zasiłku celowego przyznawanego w związku z klęską żywiołową lub ekologicznej stwierdził, że zasiłek ten może być wprawdzie przyznany niezależnie od dochodu osoby poszkodowanej, jednakże uprawnienia wynikające z przepisów o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń pomocy społecznej. Zaznaczono też, iż pomoc społeczna nie pokrywa wszystkich potrzeb osób wnioskujących o nią, gdyż - po myśli art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - instytucja polityki społecznej państwa ma jedynie na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto, powołano się również na art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy wskazując, iż pomoc społeczna powinna wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku celowego, jak i samo jego przyznanie, a także określenie jego wysokości pozostawiono swobodnej ocenie organu, który orzekając w tej sprawie musi mieć na uwadze art. 2 ust. 1 a także art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Kolegium nadmieniło, że w rezerwie celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych przewidziane są środki finansowe na wypłatę zasiłków celowych dla osób i rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, a kwota zasiłków, przyznawana tym podmiotom nie powinna przekraczać 6 tysięcy złotych. Wskazano w tym miejscu na pismo Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr BUSKŻ.5941-3-1/10 stwierdzające, iż kwota ta przeznaczona jest na pomoc dla osób lub rodzin, które poniosły straty w gospodarstwach domowych (budynkach mieszkalnych, podstawowym wyposażeniu gospodarstw domowych) i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych w oparciu o posiadane środki własne. Poza tym organ powołał się na wskazania zawarte w piśmie również z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 r. dotyczącym wysokości pomocy finansowej, przeznaczonej na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią z maja 2010 r., w którym ustalono wysokość zasiłku do kwoty 20 tysięcy złotych, gdy uprawniony rezygnuje z wyceny kosztów remontu i - od 20 do 100 tysięcy złotych w przypadku, gdy niezbędna jest wcześniejsza wycena kosztów remontu lub odbudowy. W związku z powyższym Kolegium podniosło, iż wprawdzie nie było ono związane zasadami przyznawania pomocy, określonymi w przywołanych wyżej pismach, tym niemniej zaakcentowało, iż pomoc przyznawana w związku z powodzią przysługuje uprawnionym podmiotom w różnych wysokościach i w zależności od celu, na jaki ma być przeznaczona. Odnosząc się do interpretacji art. 40 ustawy o pomocy społecznej, dokonanej w odwołaniu, organ odwoławczy przyznał, iż zasiłek celowy, o którym mowa w tym przepisie może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi, ale wskazano również, iż załatwiając sprawę organ administracji publicznej powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Oceniając więc ustalony stan faktyczny, Kolegium zauważyło, iż odwołująca może zaspokoić potrzebę remontu piwnicy z posiadanych środków własnych. Mając bowiem na uwadze dochody miesięczne rodziny strony i jej oszczędności, zdaniem organu odwoławczego, posiadała ona wystarczające środki na usunięcie szkód spowodowanych przez powódź bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną interpretację i powiązanie tej normy z jej art. 2 ust. 1 ustawy, a także twierdziła, iż naruszono w toku postępowania art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia informacji udzielanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie zasad przyznawania świadczeń na usunięcie skutków powodzi. Ponadto wywodziła też, że organ błędnie ustalił stan faktyczny przyjmując, iż posiada ona środki własne, pozwalające na usunięcie skutków powodzi we własnym zakresie. W tej mierze wskazywała, że w dacie orzekania przez Kolegium posiadała już jedynie [...] USD oszczędności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, iż finansowe wsparcie, którego przyznania domagała się skarżąca, nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Adresatem bowiem żądanej przez stronę pomocy jest krąg podmiotów określony ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej a więc podmiotów znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nadto, podniesiono, że celem tego wsparcie nie jest pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych, czy poniesionych strat, lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma więc charakter pomocniczy, co oznacza, iż tylko uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. Osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest zatem w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać jej przyznana. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można było przeto zgodzić się ze skarżącą, która utożsamiała swoje żądanie z obowiązkiem pełnego pokrycia przez organ poniesionej przez nią z tytułu powodzi szkody. Regulacja prawna bowiem, związana z udzielaniem pomocy osobom w trudnych sytuacjach życiowych, a w tym także osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzeń losowych, czy klęski żywiołowej lub ekologicznej zawarta została w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego. Tak też, mimo, iż - stosownie do treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej -zasiłek celowy na pokrycie strat losowych, czy też związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną może zostać przyznany przez organy pomocy społecznej niezależnie od dochodu, to jednak sytuacja majątkowa wnioskodawcy odgrywa istotne znaczenia dla załatwienia sprawy. Ustalenia związane z sytuacją majątkową i życiową wnioskodawcy pozwalają bowiem sprawdzić, czy jest dopuszczalna interwencja ze strony państwa. W sytuacji, gdy osoba lub rodzina wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40 ust. 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej posiadałaby możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych interwencja taka stanowiłaby o przekroczeniu uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady praworządności. W rezultacie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżąca - wnioskując o przyznanie pomocy ze środków przeznaczonych dla osób i rodzin - zobligowana była w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, co wydaje się w pełni możliwe, biorąc pod uwagę jej sytuację życiową i finansową, przy czym nawet fakt zmniejszenia się jej stanu oszczędności do kwoty [...] USD nie wpływał na treść zapadłej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że organy administracji zobligowane są do działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, do których nie należą ani wytyczne ani też inne pisma i wskazania pochodzące od organów wykonawczych. W skardze kasacyjnej, M. Z., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 40 ust. 2 i 3 w zw. z art. 2 ustawy o pomocy społecznej polegające na błędnym przyjęciu, że zasiłek celowy określony w art. 130 ust. 1 w/w ustawy przeznaczony jest wyłącznie dla osób spełniających kryteria majątkowe; 2. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo wykazania, że organ administracyjny II stopnia przy wydawaniu zaskarżonych decyzji działał w sposób podważający zaufanie obywatela do państwa. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że w myśl art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy na pokrycie wydatków związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 roku może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jego istota sprowadza się więc do tego, iż umożliwia on ubiegania się o określoną pomoc osobom niespełniającym kryterium dochodowego. W związku z powyższym skarżąca wywodziła, że art. 40 omawianej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 ustawy oraz innych norm o charakterze ogólnym zawartych w dziale I ustawy a przyjęcie odwrotnej interpretacji - tak jak to uczynił Sąd I Instancji - prowadziłoby do ewidentnego paradoksu prawnego. Z istoty dotacji celowej na usuwanie skutków klęsk żywiołowych wynika bowiem, że jest to pomoc adresowana w głównej mierze do właścicieli nieruchomości. Osoby te zaś niewątpliwie nie są osobami określonymi w art. 2 ustawy, albowiem posiadają zasoby, których spieniężenie pozwoliłoby na samodzielne pokonanie trudności. Przy przyjętej więc przez Sąd I instancji interpretacji art. 40 ustawy o pomocy społecznej - pozostawał by on w dużej mierze przepisem martwym. Ponadto skarżąca nie zgadzała się z pozytywną oceną działań organów administracji państwowej, jaką dokonał Sąd I Instancji, bowiem w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naczelny organ administracji państwowej tj. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - na oficjalnej stronie urzędu www.mswia.gov.pl w sprawie przyznawania zasiłków celowych wskazał bowiem na zasady jego przyznawania i tak na poczet remontu zalanych pomieszczeń miały być przyznawane kwoty do 20 lub do 100 tysięcy zł. przy jednoznacznym wskazaniu, że dla tego zasiłku nie mają znaczenia osiągane dochody a z drugiej strony Sąd pominął, że w rzeczywistości organ działał wedle takich właśnie, nieoficjalnych wytycznych, podanych w okólniku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty podniesione w niej oparte zostały na obrazie prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w tym ostatnim przypadku, zarzucono Sądowi pierwszej instancji jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 8 k.p.a., co – zdaniem skarżącej kasacyjnie - miało polegać na nieuwzględnieniu skargi pomimo wykazania, że organy obu instancji działały w sposób podważający zaufanie do obywatela. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 P.p.s.a), przez co trzeba rozumieć taką sytuację, w której, gdyby nie doszło do wspomnianego naruszenia procedury, to najprawdopodobniej zapadłby wyrok zupełnie odmiennej treści. Tymczasem, autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazał takiej zależności, ale w ogóle nie powoływał się na tak określoną podstawę kasacyjną, poprzestając jedynie na ogólnikowej wypowiedzi, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania tj. wspomnianego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Z tego powodu, już ze względów formalnych, tak zredagowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do kwestii materialnoprawnej podnieść należy, że świadczenie pieniężne, którego przyznania domagała się skarżąca, nie zostało uregulowane w sposób odrębny - jako świadczenie szczególne, przysługujące powodzianom, czy osobom dotkniętym inną klęską żywiołową lub ekologiczną a – jak trafnie podkreślił to Sąd Wojewódzki – świadczenie to unormowane zostało w ustawie o pomocy społecznej, jako określony rodzaj zasiłku celowego ( art. 40 ust. 2 cyt. ustawy). Z tego powodu nie można twierdzić – jak chciałaby tego skarżąca kasacyjnie - iż powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 2 ustawy o pomocy społecznej lub innych zawartych w niej norm o charakterze ogólnym. Zasady te mają bowiem zastosowanie do wszystkich rodzajów form pomocy społecznej, choć oczywiście w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z konkretnymi regulacjami prawnymi, dotyczącymi poszczególnych form pomocy. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje szereg świadczeń, w tym także pieniężnych i określa przesłanki, przy spełnieniu których, świadczenia te mogą być przyznawane. Jedną z nich jest tzw. "kryterium dochodowe". W przypadku jednak niektórych rodzajów pomocy, kryterium to jest wyłączone. Dotyczy to np. zasiłku celowego specjalnego, czy też właśnie zasiłku celowego, który jest przyznawany na pokrycie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej ( art. 8 w związku z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy ). Powyższe jednak, jeśli chodzi o ten ostatni rodzaj pomocy, oznacza tylko tyle, że istnieje potencjalna możliwość przyznania zasiłku na pokrycie strat – w tym przypadku – wyrządzonych przez powódź osobom, które mają wyższe dochody niż przewiduje to określone ustawą o pomocy społecznej wspomniane wyżej kryterium dochodowe. Rozmiary strat ponoszonych na skutek klęsk żywiołowych lub ekologicznych mogą być bowiem nieraz tak dotkliwe i osiągać tak znaczne rozmiary, że nawet osoby posiadające wyższe dochody, czy też pewne oszczędności, nie będą w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji życiowej. W takim zatem przypadku jak najbardziej celowym wydaje się udzielenie osobom tym niezbędnego wsparcia, które wprawdzie nie rozwiąże w całości ich problematycznej sytuacji, ale będzie stanowiło wymierną pomoc. W analizowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Szkoda, jakiej doznała skarżąca polegała na zalaniu tylko piwnicy a koszt jej remontu mieścił się w granicach posiadanych przez stronę środków. W związku z powyższym nie można było twierdzić, że zaskarżony wyrok zapadł z obrazą prawa materialnego, gdyż oddalał on skargę na decyzję, w której nie doszło do przekroczenia zasady uznaniowości. Organ wszechstronnie ocenił stan faktyczny zaistniały w sprawie. Ustalając wielkość poniesionej przez zainteresowaną szkody odniósł ją do możliwości finansowych strony, przy wykorzystaniu których była ona w stanie samodzielnie pokryć zaistniałą stratę. Z tych powodów, nieznajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.