VII SA/Wa 1249/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] marca 2010r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art.158 § 1 oraz art.156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.) oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2006 Nr 156,poz.1118 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku S.C. w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 roku w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 roku znak : [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 roku znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 roku, nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.P. pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną w [...] przy ul. [...] - stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] września 2001r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania podając, iż na wniosek R.P., Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2001 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną w [...] przy ul. [...]. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego żadna ze stron nie wniosła odwołania, wobec czego decyzja Starosty [...] stała się ostateczna. Po zrealizowaniu robót budowlanych Starosta [...] zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. nie wniósł sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku . W dniu [...] października 2006 r. S.C. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] - z dnia [...] września 2001 r. Rozpoznając złożony wniosek decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2001r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi wniesionej na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem z dnia 6 lutego 2008r., sygn. 1654/07 uchylił zaskarżona decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...]. Orzekając po wyroku Sądu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 roku ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001roku udzielającej pozwolenia na przebudowę dachu budynku przy ul. [...] w [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy to rozstrzygniecie decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008r. wniosła S.C. po rozpatrzeniu, której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2009r. , sygn .akt VII SA/Wa 346/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W związku z powyższym wyrokiem, Wojewoda [...] ponownie rozpoznając wniosek S.C. o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007r., podkreślił, iż związany jest, stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270) , oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Wskazując nadto na nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ wyjaśnił, iż inwestor R.P. składając dnia [...] sierpnia 2001roku wniosek o zezwolenie na remont dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] dołączył : 2 egz. projektu budowlanego , decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 18 kwietnia 2000r. oraz postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 września 2000r. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została uchylona w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzją z dnia [...] lipca 2000r. W związku z tym inwestor pismem z dnia [...] sierpnia 2002r. cofnął wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej podniesienia dachu o 0.5 m, a następnie poinformował Generalnego Konserwatora Zabytków, że odstępuje od planowanej przebudowy dachu z podniesienieniem jego wysokości o 0,5 m, a zamierza wykonać jedynie remont dachu w budynku przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2001r. Generalny Konserwator Zabytków poinformował inwestora, że zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, planowana inwestycja nie będzie wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, iż z akt postępowania nie wynika, aby wydana została nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmująca swoim zakresem dach z podniesieniem wysokości istniejących ścianek kolankowych oraz dobudową lukarny we frontowej połaci dachu. Należy w związku z tym domniemywać, że takowa nie została wydana ze względu na wycofanie planowanej przebudowy dachu przez R.P. Analizując w tym kontekście decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2001r. Wojewoda [...] wskazał, iż z zatwierdzonego nią projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że roboty budowlane obejmowały podniesienie wysokości dachu w części frontowej budynku do wysokości dachu budynku sąsiedniego nr [...] i wybudowanie lukarny w połaci dachowej pomimo deklaracji inwestora o zamiarze wykonania jedynie remontu dachu. Taki zakres robót, zdaniem organu, nie może być uznany za remont ani przebudowę bowiem w ich wyniku nastąpiła zmiana wysokości budynku, kubatury, a w konsekwencji zmiana sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to konieczności, stosownie do art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym konieczność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiej decyzji przedłożonej wraz z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1b ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.P., po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ponownie przedstawił przebieg toczącego się w niniejszej sprawie postępowania wyjaśnił, że inwestor składając ponownie, w dniu [...] sierpnia 2001r., wniosek o pozwolenie na budowę określił, iż wraz z wnioskiem przedkłada projekt architektoniczno – budowlany, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Wskazał, że przeprowadzonego postępowania w sposób niewątpliwy wynika jednak, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogła być złożona wraz z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2001r, gdyż taka nie została wydana ( po uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2000r). Zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy organ nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł R.P. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego decyzja wydana została z naruszeniem art. 6,7,9,104 § 2 ,107§ 1 i § 3 kpa, art. 76 § 1 i 3 , art. 81 , art. 80, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego , tj. art. 82 ust 3 Prawa budowlanego i art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została bez podstawy prawnej bowiem organ jako wyłączną podstawę orzekania wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Obowiązkiem organu była ocena czy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie bez opinii specjalisty budowlanego miał rację. Organ naruszając przepisy procedury administracyjnej pozbawił go możliwości przeprowadzenia dowodu z orzeczenia technicznego [...]. Wynika z niego, że zmiana kubatury budynku nie wpływa na zmianę sposobu zagospodarowania działki. Skarżący wskazał, że stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na dzień [...] września 2001r. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres robót wykonanych przez niego budowlanych nie wprowadzał zmiany zagospodarowania terenu. Podnosząc naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa skarżący wyjaśnił, że decyzja skierowana została do osoby nie będącej strona w sprawie tj. F.B., który zmarł przed dwoma laty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentacje przedstawiona w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Ponownie rozpoznając wniosek S.C. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001., po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009r. , sygn. akt VII SA/Wa 346/09 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] września 2001r. Przypomnieć należy w związku z tym, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa lub prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do konkretnego rozstrzygnięcia podjętego w danej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 wskazanej ustawy w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Także niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej zawartej w wyroku stanowi naruszenie prawa dając podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej ( por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz , Zakamycze 2005, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek s. 345-347). W związku z powyższym, już na wstępie należy wskazać, iż zarzut R.P. dotyczący wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, jedynie w oparciu o art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest całkowicie bezzasadny. Orzeczenie Sądu w zakresie wyrażonej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania jest wiążące dla organu, a także dla Sądu. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 346/09 uznał, iż " ( ...) pozwolenie na przebudowę istniało, jednakże zmieniało formę architektoniczną obiektu, a to oznacza zmianę sposobu zagospodarowania, co według ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie wydania pozwolenia, wymagało decyzji o warunkach zabudowy. Przebudowa nie może zmieniać powierzchni obiektu i gabarytów bo wtedy trzeba mówić o nadbudowie bądź rozbudowie, a to stanowi zmianę zagospodarowania w przestrzeni i wymaga ustalenia warunków zabudowy. W aktach sprawy brak jest danych co do zakończenia toczącego się postępowania w sprawie warunków zabudowy, a to nie pozwala na ocenę całości materiału sprawy i stanowi kwestię wymagającą ustalenia. Gdyby bowiem okazało się, iż nie było decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu innej niż ta z 18 kwietnia 2000r., to trzeba by oceniać w trybie art. 156 kpa - naruszenie art. 35 prawa budowlanego" . W niniejszej sprawie ustalono i nie jest to kwestionowane przez skarżącego, że po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2000r. uchylającej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2000r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania nie została powtórnie wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Skarżący składając w dniu [...] sierpnia 2001r. ponowny wniosek o pozwolenie na wykonanie remontu dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] przedłożył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2000r., która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zatem nie istniała w obiegu prawnym. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ niewadliwie uznał, iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2001r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca R.P. pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego wraz z adaptacja poddasza na część mieszkalną wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem inwestor nie przedłożył ostatecznej decyzji ustalającej dla tej inwestycji warunki zabudowy. Zakres robót objęty zatwierdzonym projektem budowlanym niewątpliwie wymagał ustalenia nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a taka decyzja nie została wydana. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, jest prowadzone w odrębnej sprawie, a jego celem jest wyłącznie ustalenie przez organ czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. oznacza to, iż organ nie rozpoznaje ponownie merytorycznie sprawy, nie bada przyczyn i przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, a właśnie tego postępowania dotyczą podniesione zarzuty. Z tych względów pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zwarzywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.