II OSK 1087/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1981/10 w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1981/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] września 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpoznaniu wniosku Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].08.2010r., którym to postanowieniem organ odmówił Z. R. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Lubelskiego WINB z dnia [...].10.2006r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB w Łukowie z dnia [...].09.2006r., wymierzające Z. R. karę w wysokości 50 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, tj. części budynku masarni z ubojnią, usytuowanego na działkach o nr ewid. 1290, 1291/1 i 1291/2 położonych w J., gm. S. Po zapoznaniu się z treścią wniosku Z. R. o ponowne rozpoznanie sprawy oraz dokonawszy powtórnej analizy akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, GINB stwierdził, że przedmiotowej sprawie postanowienie Lubelskiego WINB z dnia [...].10.2006r., było przedmiotem weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w wyniku której WSA w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 15.02.2007r., sygn. akt II SA/Lu 1005/06 oddalił skargę Z. R. na powyższe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.12.2009r., sygn. akt II OSK 1022/09, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Lublinie z dnia 15.02.2007r., sygn. akt II SA/Lu 1005/06. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę jak również treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.12.2009r., sygn. akt: I OPS 6/09 (LEX nr 530338), brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Lubelskiego WINB z dnia 24.10.2006r. Organ wskazał dodatkowo, iż zgodnie z powyższą uchwałą NSA żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie — z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu — przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Dodatkowo organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. WSA w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.02.2007r., sygn. akt II SA/Lu 1005/06, oddalającego skargę Z. R. na postanowienie Lubelskiego WINB z dnia [...].10.2006r., wskazał m.in., iż skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego. Ponadto WSA w Lublinie uznał, że obiekt objęty rozstrzygnięciem Lubelskiego WINB z dnia [...].10.2006, należy do XVIII kategorii obiektów budowlanych, w związku z czym zarzut, że budynek masarni należy do II kategorii — jako służący gospodarce rolnej -jest bezzasadny. GINB wskazał także, iż zgodnie art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji (postanowienia) z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. W związku z powyższym, a w szczególności z uwagi na wydany uprzednio prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 15.02.2007r., sygn. akt II SA/Lu 1005/06, organ odmówił na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Lubelskiego WINB z dnia [...].10.2006r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, iż w związku z dokonanymi powyżej ustaleniami pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Z. R. złożył skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał wbrew stanowisku skarżącego zawartemu w uzasadnieniu skargi, iż nie bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia pozostaje treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednocześnie związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również - a nawet przede wszystkim) w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia ma prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który wskazuje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Takie stanowisko wynika także - w ocenie Sądu pierwszej instancji z analizy uzasadnienia wskazywanej uchwały NSA, która stanowi integralną część jej sentencji. NSA wskazał, że "(...). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". A zatem NSA w cyt. uchwale wskazał, że jedynie w sytuacji gdy sąd rozstrzygając skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym nie mógł dostrzec zaistnienia przesłanki, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności organ - po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności (lub z urzędu) winien takie postępowanie wszcząć i rozpoznać sprawę co do istoty. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do tego, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach niniejszej sprawy zostało wydane z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a. tj. że organ w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że skarżący jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał, że postanowienie o nałożeniu kary miałoby być wydane z rażącym naruszeniem prawa albowiem obiekt bezpodstawnie, zdaniem skarżącego, organ zaliczył do XVIII kategorii obiektów budowlanych zamiast do II kategorii. W konsekwencji zatem w sposób nieprawidłowy została wyliczona kara, której wysokość jest uzależniona m.in. od współczynnika kategorii obiektu. Tymczasem analiza uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dnia 15 lutego 2007r. wskazuje, że Sąd ocenił ww. kwestię. Mianowicie Sąd ten wskazał (strona 2-3 uzasadnienia), że obiekt należy do XVIII kategorii obiektów budowlanych. W tych warunkach kara w kwocie 50 000 zł ustalona przez organ wyliczona jest w sposób prawidłowy i zgodny z treścią art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Bezzasadny jest także zarzut, że budynek masarni należy do II kategorii jako służący gospodarce rolnej. (...)" A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu kary podnosząc, że obiekt zaliczono do niewłaściwej kategorii obiektów. Jako nieuzasadniony Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz 144 k.p.a. jak też art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że skoro organ uznał, że istnieją przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nie mógł w żaden sposób merytorycznie odnieść się do treści zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. R. zaskarżając tenże wyrok w całości zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 i 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia GINB i utrzymanego przez nie w mocy poprzedzającego je postanowienia GINB - pomimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2006 r. wymierzającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego został oparty na przesłankach, które nie były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a tym samym błędne uznanie, że w sprawie zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie skargi w okolicznościach uzasadniających jej uwzględnienie, a opisanych w lit. a) c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a polegające na uznaniu, że materialna prawomocność wyroków sądów administracyjnych, w zakresie w jakim wyklucza wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej, rozciąga się także na przesłanki i okoliczności, co do których sądy administracyjne rozpoznające uprzednio sprawę nie wypowiedziały się w pisemnych motywach (uzasadnieniu), tj. które nie były materialnym przedmiotem rozstrzygnięcia, 2. naruszenia prawa materialnego tj: a) art. 54 i 55 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu (przy braku jakiejkolwiek analizy i własnych ustaleń), iż organ prawidłowo zakwalifikował masarnię z ubojnią do XVIII kategorii obiektów budowlanych, a co za tym idzie - iż rozpoczęcie ich użytkowania przez skarżącego wymagało uzyskania pozwolenia, oraz przez uznanie zgodności z prawem nałożenia na skarżącego kary w wysokości 10-krotnie wyższej, niż powinna zostać nałożona, co bezsprzecznie kwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa, b) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a polegające na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ zgodnie z przepisami wyliczył wysokość kary za samowolę użytkową całego obiektu, podczas gdy w istocie użytkowana była tylko jego część, co bezsprzecznie kwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa, Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go rozporządzenia GINB-u, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w sprawie niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że postanowienie o wymierzeniu grzywny zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej na skutek której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 lutego 2007 r. o oddaleniu skargi. Będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja (tutaj postanowienie) dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia je w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Co więcej kwestionowane w trybie nadzwyczajnym postanowienie było poddane kontroli sadowoadministracyjnej, w trakcie której sądy obu instancji dokonały kontroli tego orzeczenia pod względem jego legalności, w tym z urzędu badały i dały temu wyraz w uzasadnieniach orzeczeń, czy nie zachodzą przesłanki jego nieważności. Wskazania zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia. Na pełną aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydano uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwała NSA z dnia 7.12.2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). W niniejszej sprawie organ administracji publicznej w sposób niewadliwy uznał, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, gdyż okoliczności na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym. Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno o charakterze procesowym jak i materialnym w swej istocie odnoszą się jedynie do kwestii, które były przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne w trybie zwykłym. Orzeczenia wydane w tym postępowaniu na mocy art. 170 p.p.s.a.a. wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe w tym sądy administracyjnej dokonującej kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym za wiążące w niniejszej sprawie są zarówno wskazania dotyczące sposobu zakwalifikowania spornego obiektu budowlanego do celów obliczenia kary za nielegalne użytkowanie jak i kwestie wyliczenia tej kary. Tym samym w realiach niniejszej sprawy prawidłowym było uznanie, że nie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.