II OSK 2488/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt II SA/Op 343/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. K. i J. K. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 22 września 2010 r. (sygn. akt sygn. akt II SA/Op 343/10) odrzucił skargę E. K. i J. K. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] października 2009 r., Rada Miasta O., podjęła uchwałę nr [...], w sprawie uchwalenia miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. G. w O. W akcie tym, jako podstawę prawną jego podjęcia wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej ustawa o samorządzie gminnym) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w związku z uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. G. w O. Określono także, że jego podjęcie nastąpiło po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. (uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r.). Pismem z dnia [...] lutego 2010 r., właściciele nieruchomości, określonych przez nich jako położone w obszarze wskazanego planu, w tym również E. i J. K., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego wskazaną uchwałą, poprzez jej uchylenie. Ich zdaniem uchwała zawiera uchybienia planistyczne w zakresie rozwiązań funkcjonalno – przestrzennych, uchybienia formalne w zakresie praw własnościowych, jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, a także narusza ich interes prawny. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skierowanym do A. S., Przewodniczący Rady Miasta O. poinformował, iż kwestionowana uchwała nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza żadnego interesu prawnego, jak i uprawnienia, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Przytoczył szereg argumentów potwierdzających w jego ocenie zgodność w/w uchwały z przepisami prawa. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) E. i J. K., wystosowali do Przewodniczącego Rady Miasta O. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego na skutek uchwalenia uchwałą z dnia [...] października 2009 r. planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do nieruchomości objętych rysunkiem planu o nazwie 2MNU. Odpowiadając na podniesione w w/w piśmie zarzuty, Przewodniczący Rady Miasta O. w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził, że kwestionowana uchwała nie zawiera wad prawnych, nie narusza interesu prawnego, ani żadnych uprawnień, wobec czego brak jest podstaw do jej uchylenia. E. i J. K. pismem z dnia [...] marca 2010 r. ponownie wezwali do usunięcia naruszenia prawa, podkreślając niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2010 r., ponownie wyrażono stanowisko, iż nie ma podstaw do uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie narusza on przepisów prawa. W dniu [...] maja 2010 r. E. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżając w całości kwestionowaną przez nich uchwałę Rady Miasta O. Skarżący zarzucili wskazanemu aktowi naruszenie art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podtrzymując argumentację zaprezentowaną we wcześniej kierowanych do Rady Miasta O. pismach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, bądź odrzucenie w części dotyczącej zarzutów podniesionych w wezwaniu z dnia [...] lutego 2010 r., z uwagi na przekroczenie w tym zakresie terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 ust. 2 p.p.s.a. i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Odrzucając skargę – na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że przedmiotowa skarga została złożona po upływie terminu zakreślonego do dokonania tej czynności. Sąd, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył, że wskazane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie, przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a każde następne pismo w tym przedmiocie nie posiada już waloru takiego wezwania i nie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. Wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie stanowi odpowiednik środka odwoławczego, określony w art. 52 § 4 p.p.s.a. Sąd także stwierdził, że termin do wniesienia skargi na uchwałę nie rozpoczyna ponowienie swego biegu na skutek wystosowania kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nawet wtedy, gdy późniejsze wezwanie formułuje nowe zarzuty. Skarżący kilkukrotnie wzywali organ do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Pierwsze wezwanie zawarli w piśmie datowanym na dzień 4 lutego 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu 10 lutego 2010 r. Od tego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi do sądu wojewódzkiego na w/w uchwałę. Sąd podkreślił, że co prawda organ w piśmie z dnia 11 marca 2010 r. udzielił odpowiedzi na w/w wezwanie, jednak zostało ono przesłane wyłącznie A. S. Organ, pismem z dnia 11 marca 2010 r., udzielił także odpowiedzi skarżącym na ich ponowne indywidualne wezwanie z dnia 12 lutego 2010 r., lecz została ona wysłana listem zwykłym, wobec czego Sąd nie miał możliwości ustalenia pewnej daty doręczenia odpowiedzi na ich wezwanie. Sąd Wojewódzki tym samym uznał, że również indywidualne wezwanie skarżących do usunięcia naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia organu było bezskuteczne. Jeżeli – zdaniem Sądu - przyjąć, iż odpowiedź została skarżącym przesłana w sześćdziesiątym dniu od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa to i tak trzydziestodniowy termin do złożenia skargi upłynąłby w dniu 12 maja 2010 r. Skarżący wnosząc skargę w dnu 20 maja 2010 r. dokonali niniejszej czynności po upływie terminu zakreślonego do jej dokonania. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli E. i J. K. zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że skarżący wnieśli skargę z uchybieniem ustawowego terminu podczas gdy w rzeczywistości termin ten został zachowany zgodnie z w/w przepisami. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, iż wezwali Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia [...] marca 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 marca 2010 r. Wezwanie to miało charakter konkretny i szczegółowy a dotyczyło działki nr [...] – drogi publicznej 19 KDD i 20 KDD. Poprzednie pisma były kierowane przez mieszkańców i miały charakter bardzo ogólny. Pismo z dnia 4 lutego 2010 r. powołane przez Sąd I instancji nie dotyczyło konkretnej sprawy, a jedynie ogólnych zagadnień protestu mieszkańców dotyczącego całej dzielnicy. Na pismo z dnia [...] marca 2010 r. skarżący kasacyjnie otrzymali odpowiedź w dniu 22 kwietnia 2010 r. W piśmie tym Przewodniczący Rady Miasta O. w sposób konkretny odniósł się do zarzutów dotyczących wspomnianych działek. Od tego dnia powinien być liczony trzydziestodniowy termin w którym mogli wnieść do sądu administracyjnego skargę na w/w uchwałę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, wskazując ,że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę z uwagi na fakt, iż została ona wniesiona po upływie terminu zakreślonego do dokonania tej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty w niej zawarte należało jednak uznać za nieuzasadnione. Zgodnie z powoływanym już przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Z kolei termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie starali się dowieść, iż Sąd naruszając powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego, wydał w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą II SA/Op 343/10 wadliwe rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Twierdzenia te jednak nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy przyjął, że skarżący kasacyjnie uchybili terminowi do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną w pełni podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie termin do wniesienia przez niech skargi na powyższą uchwałę rozpoczął bieg od momentu doręczenia przez nich pisma z dnia 4 lutego 2010 r. tj. od dnia 10 lutego 2010 r., W piśmie tym wyraźnie odróżniającą się czcionką, podpisane pod pismem osoby – w tym E. i J. K. – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwały Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...]. Sąd I instancji przy tym słusznie zaznaczył, że bez znaczenia pozostaje, iż skarżący kasacyjnie dopiero w kolejnych pismach dokonali konkretyzacji żądania usunięcia naruszenia prawa. Wszakże ogólne wezwanie musiało również dotyczyć także tej konkretnej kwestii, skoro również skarżący kasacyjnie się pod nim podpisali. Wskazane wezwanie ma charakter czynności jednokrotnej. Kolejne zaś wezwania tych samych podmiotów do usunięcia naruszenia prawa odnoszące się do tej samej uchwały nie mogą na nowo otwierać terminu do wniesienia skargi na w/w uchwałę. W świetle zaprezentowanych okoliczności bez znaczenia pozostaje, czy organ udzielił skarżącym kasacyjnie odpowiedzi na przesłane przez nich wezwanie. W przypadku braku takiej odpowiedzi zobowiązani oni byli wnieść skargę najpóźniej w dniu 12 kwietnia 2010 r. Jeżeli zaś skarżący otrzymali odpowiedź na złożone przez nich wezwanie najpóźniej w sześćdziesiątym dniu od dnia jego przesłania, termin ten upłynął ostatecznie w dniu 12 maja 2010 r. Skarżący kasacyjnie wnosząc przedmiotową skargę w dniu 20 maja 2010 r. dokonali zatem niniejszej czynności po upływie terminu zakreślonego do dokonania tej czynności. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie odrzucił przedmiotową skargę. W świetle przeprowadzonej wyżej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.