I OSK 434/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. i R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 248/09 w sprawie ze skargi B. T. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowe postępowania rozgraniczeniowego 1. oddala skargę kasacyjną R. T.; 2. odrzuca skargę kasacyjną B. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 248/09 oddalił skargę B. T. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. i B. T. od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Wójta Gminy W. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie rozgraniczeniowe w części dotyczącej granicy pomiędzy działką Nr [...] a działką Nr [...] położonymi w O., zostało umorzone decyzją organu pierwszej instancji z uwagi na zawarcie w dniu [...] sierpnia 2009 r. aktu ugody przed upoważnionym geodetą w stosunku do przedmiotowej granicy, którego podstawowym założeniem było ustalenie granicy pomiędzy nieruchomościami tak, aby ich szerokości były jednakowe, bowiem obie działki w ewidencji mają taką samą powierzchnię, tj. po 0,5 ha, lecz różne szerokości. W aktach znajduje się przedmiotowy akt ugody pomiędzy skarżącymi jako właścicielami nieruchomości działki nr [...] a właścicielami nieruchomości – działki nr [...], gdzie strony po negocjacjach ustaliły przebieg granic pomiędzy działkami, a geodeta sporządził protokół graniczny i spisał akt ugody zgodnie z rozporządzeniem Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarski Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453), który zawierał również informacje, że posiada moc ugody sądowej. Strony zgodnie oświadczyły, że uważają spór za wygasły, ustalone granice uznały za obowiązujące i nie zgłoszono zastrzeżeń do ich przebiegu, zaś ugoda przed podpisaniem została stronom odczytana, co oznacza, iż ugoda taka nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracji, nie podlega jego kontroli merytorycznej, a jedynie formalnej. Wzruszenie takiej ugody może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym na podstawie przepisów art. 917-918 Kodeksu cywilnego, zaś zawarcie ugody prowadzi do umorzenia postępowania przez organ administracyjny, o czym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych. Decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter czysto proceduralny i jej prawidłowość może być oceniona wyłącznie w kontekście przepisów art. 105 § 1 K.p.a. i art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na decyzję tę skarżący B. i R. T. wnieśli do Wojewódzkiego \Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wskazał, iż nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze przedmiot kontroli, który stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy W. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego w części dotyczącej granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] położonymi w O., Sąd pierwszej instancji ustalił, iż poza sporem w sprawie jest, że geodeta zebrał dokumentację w sprawie rozgraniczenia i sporządził sprawozdanie techniczne, a strony postępowania rozgraniczeniowego po negocjacjach ustaliły przebieg granic pomiędzy przedmiotowymi działkami. Geodeta spisał protokół graniczny i akt ugody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453), który posiada moc ugody sądowej i w tym zakresie Sąd Wojewódzki podzielił to stanowisko, uznając, iż ugoda zawarta przed geodetą ma zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne moc ugody sądowej, co więcej ma ona w swej istocie postać umowy, do której poza przepisami art. 917 i 918 Kodeksu cywilnego stosuje przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Zdaniem Sądu, nie jest to więc ugoda administracyjna w rozumieniu art. 114-122 K.p.a., a skoro tak, to nie może podlegać kontroli organów administracji w postępowaniu o umorzenie postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, w której zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji, gdy zaszły przyczyny (naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy) nakazujące uchylić decyzję w całości, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na ich błędnej wykładni, co w rezultacie doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania, a) art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm., dalej p.g.k.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, b) art. 33 ust. 1 p.g.k. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zaszły przyczyny. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie nie zgodzili się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, co do tego, iż ugoda zawarta z geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym ma moc ugody sądowej, do której mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym też w zakresie wad oświadczenia woli, bowiem zaskarżony wyrok narusza wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy. Skarżący stwierdzili, iż przedmiotowa ugoda została zawarta, jednakże skarżący pismem z dnia [...] października 2008 r. skierowanym do Wójta Gminy W. uchylili się od jej skutków prawnych, gdyż zawarli ją pod wpływem błędu, o którym to dowiedzieli się w dniu [...] sierpnia 2008 r. Ponadto ich oświadczenie o uchyleniu się od skutków zostało skierowane przez organ również do drugiej strony ugody tj. A. i H. małżonków L., o czym świadczy pismo Wójta z dnia [...] października 2008 r. Nie bez znaczenia, zdaniem skarżących kasacyjnie, jest fakt, iż wielokrotnie w toku postępowania rozgraniczeniowego podnosili, iż ugoda jest nieważna i żądali przekazania sprawy sądowi powszechnemu w celu dokonania rozgraniczenia. Owa nieważność, ich zdaniem polega na tym, iż strony nie były należycie informowane o skutkach prawnych czynności dokonywanej przed geodetą, którego obowiązkiem było przedstawić stronom wszystkie dowody i argumenty za proponowanym przebiegiem granicy, czego nie spełnił. Zatem geodeta nie wypełnił dyspozycji przewidzianej w § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Geodeta również ubocznie podniósł kwestię wyznaczenia drogi dojazdowej do jednej z działek, której właścicielem był P. W., co nie było zgodne z wolą skarżących, a zgodnie z § 14 pkt 2 rozporządzenia treść ugody nie może wykraczać poza przedmiot związany z rozgraniczeniem. Najważniejszy jednak w sprawie jest fakt, iż geodeta przedstawiając stronom warunki ugody granicznej wskazał zupełnie inną granicę niż tą, którą wskazał później w protokole granicznym, a zatem strony ugody wyraziły zgodę na zupełnie inna granicę, niż to wynika z protokołu sporządzonego przez geodetę. Zatem błąd oświadczenia woli skarżących dotyczył stanu faktycznego, który według treści ugody obie strony uważały za niewątpliwy. Inaczej byłoby, gdyby skarżący w chwili zawarcia ugody wiedzieli i wyrazili zgodę na inny przebieg granicy. Wobec powyższego skarżący wskazali, iż protokół graniczny sporządzony przez geodetę ma moc ugody sądowej tylko wówczas, jeśli został podpisany przez strony bez zastrzeżeń, które skarżący podnosili przed organem gminy, kwestionując procedury techniczne przy czynnościach wykonywanych przez geodetę, wskazując na zmiany w protokole także po jego podpisaniu przez strony. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te odnoszą się do przepisów regulujących przesłanki, formę i treść orzeczeń sądowych rozpoznających sprawę in merito. Naruszenie art. 151 P.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji gdyby Sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani materialnego ani procesowego. Podobna sytuacja zachodzi z naruszeniem art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. W sytuacji gdy Sąd nie stwierdza naruszenia przepisów prawa, to oddala skargę, o czym stanowi właśnie art. 151 P.p.s.a. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to są one niezasadne. Niekwestionowane w sprawie jest, iż doszło do zawarcia ugody co do przebiegu granic nieruchomości, w trybie art. 31 ust. 4 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem ugoda taka posiada moc ugody sądowej. W związku z tym nie podlega ocenie w trybie administracyjnym, jak to słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do jej kontroli, bowiem tylko sąd powszechny może wypowiadać się co do skuteczności jej zawarcia. Trudno więc zarzucić Sądowi administracyjnemu by niewłaściwie zastosował powołany przepis w sytuacji, gdy skutecznie nie został zakwestionowany fakt zawarcia przedmiotowej ugody. Ta okoliczność faktyczne przesądziła, że wójt nie mógł wydać decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w trybie art. 33 ust. 1 ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do wydania takiej decyzji może dojść jedynie w sytuacji gdy właściciele nie zawarli ugody dot. ustalenia przebiegu granic nieruchomości W tym miejscu stwierdzić należy, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej subsumcji co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie do ustalonego stanu faktycznego nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej. Podstawowe więc znaczenie dla oceny czy doszło do błędnej subsumcji ma ustalony i przyjęty stan faktyczny. W niniejszej sprawie stan ten nie został skutecznie zakwestionowany. Podważenie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego może nastąpić w drodze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a nie poprzez zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadziły się tylko do przepisów regulujących przesłanki, formę i treść wydanych orzeczeń sądowych. W tej sytuacji nie został skutecznie zakwestionowany stan faktyczny, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej R. T. Jednocześnie Sąd uznał, że skarga kasacyjna B. T. była niedopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 173 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona po doręczeniu jej odpisu orzeczenia Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem. Natomiast jak to wynika z akt sądu wojewódzkiego odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został zgodnie z wnioskiem doręczony jedynie R. T. i tylko ta strona była uprawniona do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej, zaś skarga B. T. podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 P.p.s.a.