VII SA/Wa 2054/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r. na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku M. W. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] lipca 2008r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. pozwolenia na użytkowanie inwestycji "Rozbudowa dwujezdniowej drogi krajowej nr [..] [...]; odcinek węzeł autostradowy A-2 "K." – K., etap III c od km 11+445,00 do km 13+530,00 w części: od km 11+445 do km 12+850 wraz z wyposażeniem technicznym" i nakazał: * przedłożenie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej potwierdzonej przez Powiatowy Ośrodek Geodezji i Kartografii w terminie do dnia 31 października 2008r. * rozebranie istniejącego skrzyżowania w km 12+800,00 do dnia 25 lipca 2008r. * rozebranie zatoki autobusowej w km 12+642,00 jezdnia lewa, i 12+649,56 jezdnia prawa do dnia 25 lipca 2008r. W/w decyzja nie została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 24 marca 2010r. M. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] lipca 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniosek podniósł, iż jest zobowiązany ustalić m.in. czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną tego postępowania. W uzasadnieniu podano ponadto, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7 w brzmieniu: " stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie 11 lipca 2003 r. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., jest przepisem szczególnym wobec ogólnej normy zawartej w art. 28 Kpa, więc wyłącza stosowanie tegoż art. 28 Kpa. Wobec faktu, że inwestycję wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2008r. a organ wojewódzki nie stwierdził istotnych odstępstw od tegoż pozwolenia, a także że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji złożono po wejściu w życie nowelizacji, organ uznał, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym na skutek nowelizacji dokonanej ww. ustawą z dnia 27 marca 2003r. Stąd też M. W. nie posiada legitymacji strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na użytkowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie stroną jest wyłącznie inwestor. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa - po rozpoznaniu wniosku M. W.o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w kontrolowanej decyzji. Wskazał, iż przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego z 1994 r., jest przepisem szczególnym wobec ogólnej normy zawartej w art. 28 Kpa. W treści uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowanego powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 146/10, w którym stwierdzono, iż zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym jest w pełni uzasadnione jeżeli inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania tegoż obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę. Ustawodawca przyjął bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania M. W. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W., wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: * art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 6 Kpa w związku z art. 28 Kpa, poprzez przyjęcie, iż pierwszy z wymienionych przepisów znajduje zastosowanie także do postępowania w trybie nadzwyczajnym co do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przymiot strony winien być ustalony wyłącznie w oparciu o art. 28 Kpa; * naruszenie art. 6 Kpa w związku z art. 8 Kpa poprzez odmowę udzielenia wnioskodawcy ochrony prawnej w sytuacji, gdy wykonanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] lipca 2008 roku naraziło i naraża skarżącego na postępującą utratę zdrowia (natężenie hałasu znacznie przekraczające normy określone w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w związku z 174 ust. 1 i ust. 2 - Prawo ochrony środowiska), droga przebiega bowiem w części po nieruchomości, której aktualnym właścicielem jest skarżący. W skardze podniesiono, iż uchybienie przepisom postępowania przez organ wydający decyzję miało kluczowy wpływ na wynik sprawy. Uchybienie powyższe wiązało się z zastosowaniem przez organ do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przepisu art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji gdy przepis ten na etapie stwierdzenia nieważności nie znajduje w sprawie zastosowania. Uchybienie powyższe jest tym bardziej rażące, iż skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności w sposób jednoznaczny wykazał rażące naruszenie prawa w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku. Skarżący podzielił pogląd przedstawicieli doktryny, zgodnie z którym zakres rzeczywistych stron postępowania o stwierdzenie nieważności, w sytuacji naruszenia art. 28 kpa, przez organ orzekający w trybie zwykłym może być szerszy od zakresu podmiotów uznanych za strony w tym ostatnim postępowaniu. Powyższą konstatację należy odnieść również do sytuacji, gdy źródłem ograniczenia kręgu stron w postępowaniu zwykłym jest przepis szczególny (tu: art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane). Krąg stron postępowania może być szerszy, bowiem za stronę może być uznany każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności wykazał na czym polega rażące naruszenie prawa przez wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego odcinka drogi [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozwolił na użytkowanie drogi, która jest posadowiona na nieruchomości skarżącego, a której użytkowanie stanowi zagrożenie dla zdrowia skarżącego i zagrożenie dla właściwego stanu środowiska. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, mimo tak nakreślonego stanu faktycznego, skutkuje tym, że skarżącemu nie przysługują jakiekolwiek środki prawne do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącego, należy przyjąć, iż przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza kręgu stron postępowania na etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Ograniczenie z art. 59 ust. 7 cytowanej ustawy odnosi się wyłącznie do postępowania zwykłego, a celem ustawodawcy było usprawnienie postępowania zwykłego, by inwestor możliwie szybko mógł uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] lipca 2008r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Według natomiast art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na powołanej podstawie jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, lub też że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte na wniosek strony z uwagi na zapis w ustawie. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są prawidłowe. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ administracji wszczyna w nowej sprawie i winien dla tej sprawy określić prawidłowy krąg stron postępowania. Należy mieć na względzie, iż generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 28 Kpa, może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach - dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie Prawo budowlane, w której wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. I tak artykuł 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane został zmieniony przez art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 7 marca 2003r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 718). Dodany w wyniku nowelizacji art. 59 ust. 7 wprowadził szczególną regulację pojęcia strony w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis ten wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003r. Zgodnie z jego nowym brzmieniem jedynym podmiotem, który może posiadać przymiot strony w tym postępowaniu jest inwestor, przepis ten jest niewątpliwie przepisem lex specialis wobec art. 28 kpa. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie złożony został w dniu 29 marca 2010r., a więc po wspomnianej nowelizacji. Inwestor - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. uzyskała pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Stąd też zastosowanie przez organy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone również w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego, (zob. wyrok NSA z dnia 14.04.2010r., sygn. akt II OSK 146/10 nie publik). Nie oznacza to oczywiście, że poprzez ograniczenie stron postępowania nie mają one żadnej możliwości ochrony swoich praw. Może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07). Skarżący nie mógł w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie był on inwestorem obiektu. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 Kpa. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.