II SA/Wa 1163/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Adam Lipiński Protokolant - specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaliczenia wysługi lat - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. M. R. zwrócił się w dniu 25 listopada 2003 r. o zaliczenie mu do wysługi lat dla celów uposażeniowych dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od [...] czerwca 1984 r. do [...] września 1984 r., od [...] czerwca 1990 r. do [...] września 1990 r. oraz od [...] czerwca 1991 r. do [...] grudnia 1991 r. W tej sytuacji Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], mając za podstawę art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zaliczył skarżącemu w § 1 wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji następująco: w Policji – 1 dzień, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 9 miesięcy i 11 dni oraz okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 1 rok i 12 dni, tj. łącznie w wymiarze 1 roku, 9 miesięcy i 24 dni, zaś procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 25 listopada 2000 r. ustalono na poziomie 10%. Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że skarżący, mimo wezwania, nie dostarczył dokumentu potwierdzającego odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne i stwierdził, iż był domownikiem, a okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mógł być zaliczony do stażu pracy na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W tej sytuacji wszczęto w niniejszej sprawie postępowanie, zaś w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Z kolei za odrębny przepis uważa się wspomnianą już wyżej ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast według art. 3 ust. 1, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, przy czym jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2) i w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3). Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. z 1989 r. Dz. U. Nr 24, poz. 133), pod pojęciem domownika rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania, zaś w myśl art. 1 ust. 2, ubezpieczenie obejmuje również domowników pracujących w gospodarstwie rolnym, natomiast według art. 43 ust. 1 pkt 1, składkę na ubezpieczenie społeczne ustala się od każdego ubezpieczonego, z wyjątkiem rolnika uprawnionego do okresowej renty inwalidzkiej, a za ubezpieczonego rozumie się rolnika oraz domowników (art. 2 pkt 3). Zatem domownikiem jest osoba podlegająca ubezpieczeniu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, zaś nieopłacanie składek przez skarżącego wskazuje, że nie świadczył on pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Analogicznie aspekt ten wygląda po 1 stycznia 1991 r., albowiem od tego dnia pod pojęciem domownika zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), należy rozumieć osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Stosownie zaś do art. 1 ust. 1 tej ustawy, ubezpieczenie społeczne rolników, zwane dalej "ubezpieczeniem", obejmuje mających obywatelstwo polskie rolników i pracujących z nimi domowników, na zasadach określonych w ustawie, a według art. 6 pkt 14, przez okresy podlegania określonemu ubezpieczeniu społecznemu rozumie się tylko takie okresy, za które opłacono przewidziane w odpowiednich przepisach składki na to ubezpieczenie, chyba że w myśl tych przepisów nie istniał obowiązek opłacania składek. Ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny i domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1, zaś ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny i domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1 (stosownie do art. 7 i art. 16). Natomiast z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] listopada 2003 r. wynika, że rodzice skarżącego posiadali gospodarstwo rolne o powierzchni 14,91 ha położone we wsi B. w okresie od [...] czerwca 1976 r. do [...] listopada 1993 r. i skoro składki, a jakich mowa powyżej nie były odprowadzane w stosunku do skarżącego, to potwierdza się teza, że nie pracował on w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Trudno również uznać, że spełnione zostały ponadto kryteria stałej pracy w gospodarstwie rolnym, skoro jest to przeplatane zasiłkiem dla bezrobotnych i w tej sytuacji jest to doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika. Zatem powyższy rozkaz został wydany z rażącym naruszeniem prawa, bowiem są to wady o szczególnym ciężarze gatunkowym i treść rozstrzygnięcia jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym stanem prawnym, co nie da się zaakceptować z punktu wymagań praworządności. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i stwierdził, że nie można się zgodzić z organem, jakoby pojęcie "domownik" dotyczyło jedynie osoby ubezpieczonej na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Świadczył on również pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od [...] czerwca 1990 r. do [...] września 1990 r. oraz od [...] czerwca 1991 r. do [...] grudnia 1991 r. i w tym okresie obowiązywała ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, podobnie jak ustawa o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin, kiedy świadczył taką samą pracę w okresie od [...] czerwca 1984 r. do [...] września 1984 r. i powołał się na ustawową definicję domownika. Ponadto świadczył on stałą pracę w gospodarstwie rodziców i są na to materialne dowody w postaci zeznań, jak również powołał się na stanowisko judykatury. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej podane – dodał, że linia orzecznicza sądów administracyjnych jest w tym względzie niejednolita i przytoczył zgoła odmienne od wskazanych przez skarżącego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i w uzasadnieniu powołał się na argumenty przedstawione już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, akcentując dokonaną przez organ błędną interpretację "domownika". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze stwierdzić przede wszystkim należy, że organ administracji podejmując decyzję administracyjną w trybie nadzwyczajnym jest związany takimi samymi regułami określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania, jak w trakcie postępowania w trybie zwyczajnym. Oznacza to, że musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), a następnie załatwić sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie zadośćuczyniły tym powinnościom procesowym. Zauważyć bowiem należy i co oddaje całą istotę owej konstatacji, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w swej sentencji zawierał dwa zasadnicze rozstrzygnięcia. Mianowicie w : § 1. Zaliczono skarżącemu wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. na dzień [...] grudnia 1991 r.: – w Policji – 1 (jeden) dzień; – okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 9 (dziewięć) miesięcy i 11 (jedenaście) dni; – okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 1 (jeden) rok i 12 (dwanaście) dni. Łącznie – 1 (jeden) rok, 9 (dziewięć) miesięcy i 24 (dwadzieścia cztery) dni. Ponadto ustalono procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...].11.2000 na poziomie 10%. § 2. Zaliczono skarżącemu na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...].12.1991 r. do okresu służby, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej: – w Policji – 1 (jeden) dzień; – okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 9 (dziewięć) miesięcy i 11 (jedenaście) dni; – okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 1 (jeden) rok i 12 (dwanaście) dni; – okres nauki w szkole wyższej – 5 (pięć) lat. Łącznie – 6 (sześć) lat, 9 (dziewięć) miesięcy i 24 (dwadzieścia cztery) dni. W jego uzasadnieniu natomiast podano, że powyższe naliczenia dotyczą zarówno wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia oraz zaliczenia do nagrody jubileuszowej określonych wyżej okresów. Tymczasem w sentencji decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stanowi się, co następuje: "(...) w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2003 r.: stwierdzam nieważność wymienionej decyzji", co zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Stosownie natomiast do treści art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy stanowią inaczej, zaś decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.), zaś w myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie i uzasadnienie faktyczne oraz prawne, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zaś wydano decyzję o treści, jak już wyżej zacytowano, to z jej sformułowania wynika, że dotyczy ona całego rozkazu personalnego. Zatem nie tylko okresu zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, przy czym nie wiadomo ponadto, czy dotyczy to zaliczenia w § 1, czy w § 2, czy też w obu rozstrzygnięciach, ale i pozostałych elementów sentencji, tj. zaliczenia zarówno przy wysłudze lat, jak i przy nagrodzie jubileuszowej służby w Policji i okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, zaś w wypadku nagrody jubileuszowej dodatkowo okresu nauki w szkole wyższej. A jeżeli już tak, to owe rozstrzygnięcia nie znalazły żadnego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji. W każdym bądź razie, jeżeli organowi chodziło jedynie o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym, to winien był sformułować swoje rozstrzygnięcie w sposób jasny i przejrzysty, bowiem i tak do końca nie wiadomo oraz trudno się nawet domyśleć – mimo obszernego uzasadnienia – czy owo niezaliczenie dotyczy zarówno § 1 oraz § 2, czy też tylko jednego z nich, a jeżeli tak, to którego. Reasumując, już tylko wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania są na tyle istotne, że mogą mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie zaś, organ dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść wydanej decyzji. Otóż stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zatem w tej sytuacji podstawowym zagadnieniem wymagającym zbadania i ustalenia treści normatywnej jest ustalenie ostatniego członu tegoż przepisu, tj. pojęcia "domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin". Z tego mianowicie powodu, że od tego uzależnia się możliwość zaliczenia pracy do ogólnego stażu pracy właśnie w tym charakterze. Ponieważ spornego sformułowania nie zdefiniowano w cytowanej wyżej ustawie, przeto odesłano do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a skoro skarżący powołał się na ów status zarówno przed 1 stycznia 1990 r., jak i po tym dniu, to w tej sytuacji normatywnej treści tego pojęcia należy szukać – odpowiednio – w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) i w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). I tak, w myśl art. 2 pkt 2 pierwszej z ustaw, przez użyte w ustawie określenie domownicy – rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania, zaś według art. 6 pkt 2 drugiej z wymienionych wyżej ustaw, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat i pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Przechodząc zatem do analizy powyższych przepisów, w żaden stopniu nie sposób doszukać się w nich warunku podlegania przez domowników ubezpieczeniu społecznemu i obowiązku opłacaniu składek na powyższe ubezpieczenie. Natomiast jeśli się zważy na treść art. 1 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin w myśl którego ubezpieczenie obejmuje również domowników pracujących w gospodarstwie rolnym i na treść art. 1 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zgodnie z którym, ubezpieczenie społeczne rolników, zwane dalej "ubezpieczeniem", obejmuje mających obywatelstwo polskie rolników i pracujących z nimi domowników, na zasadach określonych w ustawie, to oczywistym jest, że taki obowiązek spoczywa na domownikach gospodarstwa rolnego, ale – i co należy szczególnie wyeksponować – pracujących w tymże gospodarstwie i stąd w konsekwencji odesłanie do wspomnianego już wyżej art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Konstatacja taka jest zbieżna z przeważającym stanowiskiem judykatury (vide: np. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2001 r. sygn. akt II SA 1858/01 – LEX 63365, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 730/08, z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 244/10 i z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 650/10). I po trzecie wreszcie nie może ujść uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana nie w trybie zwykłym, lecz w trybie nieważnościowym postępowania nadzwyczajnego. Zatem zaistnienie jednej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., musi być oczywiste, a nie – jak w rozpoznawanej sprawie – dochodzenie do nich w efekcie dość zawiłych dociekań i skomplikowanych zabiegów językowych. Innymi słowy mówiąc, o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Stąd też – w konsekwencji – traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, to znaczy jedynie wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji. Zatem nie do przyjęcia jest ocenianie naruszenia prawa w kategoriach rażącego, podczas kiedy przepis prawa, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.