II OSK 1632/11

Dnia 8 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2011 roku sygn. akt II SA/Łd 1524/10 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2010 roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania w przedmiocie wykonania zadaszenia tarasu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.G. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie wykonania zadaszenia tarasu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] lipca 2010 r., którą odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej wprowadzonych zmian polegających na wykonaniu zadaszonego wejścia, tarasu w poziomie piętra wraz z jego zadaszeniem w budynku mieszkalnym na nieruchomości stanowiącej własność R.J. zlokalizowanej w K. przy ul. [...]. Ponadto, w punkcie drugim wskazanej decyzji, organ odwoławczy orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] stycznia 2010 r., którą umorzono postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 17 listopada 2005 r., w przedmiocie wprowadzonych zmian, polegających na wykonaniu zadaszonego wejścia, tarasu w poziomie piętra wraz z jego zadaszeniem w budynku mieszkalnym na wskazanej wyżej nieruchomości. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] października 2009 r. skarżący został powiadomiony, że w przedmiotowej sprawie nie posiada statusu strony postępowania. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że o sposobie zakończenia postępowania skarżący zostanie powiadomiony odrębnym pismem. Pismem z dnia 1 lutego 2010 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o udzielenie informacji o sposobie zakończenia przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 26 lutego 2010 r. organ powiadomił skarżącego, że "została wydana decyzja umarzająca prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wprowadzonych zmian polegających na wykonaniu zadaszonego wejścia, tarasu w poziomie piętra wraz z jego zadaszeniem w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w Kutnie przy ul. [...]". Powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 2 marca 2010 r. Skarżący pismem z dnia 5 marca 2010 r. wystąpił do organu I instancji z prośbą o wskazanie konkretnego numeru decyzji oraz daty, w której została wydana, jednocześnie poinformował organ, że decyzja nie została mu doręczona. Organ pismem z dnia 9 marca 2010 r. powiadomił wnioskodawcę, że decyzja nie została mu doręczona, bowiem nie posiadał przymiotu strony postępowania. Pismem z dnia 12 marca 2010 r. skarżący ponowił swoje żądanie. Organ I instancji nie udzielił odpowiedzi. W ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi takie działanie było wadliwe, bowiem organ administracji publicznej nie ma uprawnień do odstąpienia od udzielenia odpowiedzi na pisma strony bądź jej pełnomocnika. Następnie pismem z dnia 5 maja 2010 r. organ odwoławczy odpowiedział na skargi skarżącego z dnia 23 marca 2010 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2010 r. na opieszałe oraz wadliwe działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie podjęte w przedmiotowej sprawie. W piśmie tym organ odwoławczy poinformował również stronę, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., którą umorzono postępowanie. Jednocześnie organ powiadomił skarżącego, że powyższa decyzja uzyskała status rozstrzygnięcia ostatecznego. Pismem z dnia 28 maja 2010 r. organ odwoławczy, uwzględniając zarzuty skarżącego zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2010 r., powiadomił go, że strona może skorzystać w uprawnienia zawartego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2010 r., opartym na podstawie na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), skarżący wystąpił do organu I instancji o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Na skutek tego wniosku, wskazaną wyżej decyzją z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] lipca 2010 r., odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia 22 czerwca 2010 r., nie był na tyle szczegółowo określony, aby organ mógł w sposób jednoznaczny ustalić, czy wnioskodawca dochował terminu przysługującego stronie do złożenia wniosku. Wobec powyższego pismem z dnia 9 września 2010 r. organ odwoławczy wystąpił do wnioskodawcy z żądaniem wskazania daty, w której dowiedział się on o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 18 września 2010 r. skarżący wyjaśnił, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia w sposób jednoznaczny dowiedział się z pisma organu odwoławczego z dnia 28 maja 2010 r., a ponadto o decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r. dowiedział się z pisma z dnia 5 maja 2010 r. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wniosek skarżący złożył z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Organ zauważył, że wnioskodawca wskazał w piśmie z dnia 18 września 2010r., że o przyczynie uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania dowiedział się z pisma organu odwoławczego z dnia 28 maja 2010 r. (zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem obioru pismo zostało doręczone stronie w dniu 4 czerwca 2010 r.). Z twierdzeniem tym organ odwoławczy nie zgodził się, bowiem o fakcie wydania ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie strona była informowana przez organ stopnia powiatowego w piśmie z dnia z dnia 26 lutego 2010 r. oraz piśmie z dnia 9 marca 2010 r. Organ I instancji nie powiadomił skarżącego o dacie i numerze wydanej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zaczyna biec od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przepis ten nie wskazuje, że strona ma się zapoznać z decyzją, tylko ma posiąść wiedzę, że w danej sprawie zapadło rozstrzygnięcie. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że o numerze, dacie oraz sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżący dowiedział się z pisma organu odwoławczego z dnia 5 maja 2010 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że skarżący odebrał je w dniu 10 maja 2010 r. i tę datę, zdaniem organu odwoławczego, należy uznać za dzień, w którym pełnomocnik strony (a zatem i sama strona) dowiedział się o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że skarżący umocował w sprawie swojego syna J.G. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że sentencja decyzji organu I instancji nie zawiera informacji o numerze i dacie wydania ostatecznego aktu administracyjnego, którym zakończone zostało postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie. Brak jest także informacji jak postępowanie to zostało zakończone. Mając na uwadze powyższe nieprawidłowości organ odwoławczy orzekł o uchyleniu kwestionowanej decyzji oraz o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł skarżący. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji podkreślił, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] stycznia 2010 r. doręczono stronie – R.J. – w dniu 25 stycznia 2010 r. W dniu 1 lutego 2010 r., tj. w terminie otwartym do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, skarżący wniósł do organu I instancji pismo dotyczące spornego tarasu wraz z zadaszeniem. Ponadto w piśmie z dnia 5 marca 2010 r. skarżący powoływał się na to pismo, składając następnie, do organu I instancji, kolejne pisma w dniach 12 marca 2010 r., 10 maja 2010 r., 14 maja 2010 r. i 25 maja 2010 r. W odpowiedzi na te pisma organ I instancji ograniczył się właściwie do poinformowania skarżącego, że w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, a w piśmie z dnia 19 maja 2010 r. zażądano zaprzestania przesyłania przez skarżącego korespondencji na adres organu. Dopiero Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w piśmie z dnia 28 maja 2010 r. poinformował skarżącego o treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i przysługującym mu prawie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. W ocenie Sądu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie już po złożeniu przez skarżącego pisma 1 lutego 2010 r. powinien był wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia celu pisma, żądań, w szczególności czy jego pismo z dnia 1 lutego 2010 r. nie stanowi odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. lub czy skarżący wnosi o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności, czy domaga się uchylenia lub zmiany decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien mieć na uwadze, że przez większość postępowania przyznawano skarżącemu status strony, doręczając decyzje. Ponadto, skarżący został zapewniony przez organ, że odrębnym pismem zostanie powiadomiony o zakończeniu postępowania. W ocenie Sądu I instancji, niedopuszczalnym było również sporządzenie notatki służbowej z dnia 19 marca 2010 r., z której wynika, że korespondencja skarżącego w niniejszej sprawie jest nieuzasadniona oraz żądanie zaprzestania przesyłania przez skarżącego korespondencji na adres organu. Sąd I instancji podkreślił, że takie działanie organu administracji stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy nietrafnie wszczęły postępowanie wznowieniowe, skoro w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z żądaniem informacji o sposobie zakończenia sprawy, złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że również w postępowaniu wznowieniowym organy naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., nie rozważyły bowiem, czy wniosek o wznowienie nie był zawarty w pismach skarżącego składanych do organu I instancji w dniach 10 i 14 maja 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 128 k.p.a., poprzez uznanie, że pismo skarżącego z dnia 1 lutego 2010 r. może stanowić odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz wyznaczonego mu pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jeżeli pismo strony postępowania budzi wątpliwości czy jest to odwołanie w rozumieniu art. 128 k.p.a., gdyż nie jest to środek prawny sformalizowany, to właściwy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia jego treści. W szczególności dotyczy to ustalenia celu tego pisma jak i jego żądań, a także wystąpienia przesłanki negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 166/09, Lex nr 557050). Po drugie, w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę prawidłowo poddany kontroli przez Sąd I instancji stan faktyczny, należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie już po przesłaniu przez skarżącego danego pisma z dnia 1 lutego 2010 r. powinien wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia jego celu oraz treści żądań. W szczególności powinien być wezwany do zajęcia stanowiska, czy dane pismo z dnia 1 lutego 2010 r. nie stanowi odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Należy bowiem zauważyć, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] stycznia 2010 r. doręczono R.J. jako stronie w dniu 25 stycznia 2010 r. Ponadto, już w dniu 1 lutego 2010 r. czyli jeszcze w terminie otwartym do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, skarżący wniósł do organu I instancji przedmiotowe pismo dotyczące budowy danego tarasu wraz z zadaszeniem. Dlatego też w piśmie z dnia 5 marca 2010 r. skarżący dalej powoływał się na to pismo, następnie składając do organu I instancji kolejne pisma w dniach 12 marca 2010 r., 10 maja 2010 r., 14 maja 2010 r. i 25 maja 2010 r. Natomiast w odpowiedzi na te pisma organ I instancji ograniczył się w istocie tylko do informacji dla skarżącego, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, zaś w piśmie z dnia 19 maja 2010 r. zażądano nawet zaniechania przesyłania przez skarżącego korespondencji na adres organu. Z kolei Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, lecz dopiero w piśmie z dnia 28 maja 2010 r. poinformował skarżącego o uprawnieniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czyli prawie do złożenia przez niego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 128 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.