II GSK 694/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sz. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1847/10 w sprawie ze skargi Sz. J. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Sz. J. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1847/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Sz. J., na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych, z następującym uzasadnieniem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Komisja Kwalifikacyjna D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, w powołaniu na art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42, ze zm.), art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, odmówiła Sz. J., dalej: "skarżący" nadania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, bez przeprowadzenia egzaminu. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący legitymuje się dyplomem ukończenia studiów na Akademii Rolniczej we W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] i uzyskaniem tytułu magistra inżyniera budownictwa. W książce praktyki zawodowej, zarejestrowanej w dniu [...] czerwca 2006 r. w D. Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa we W. pod nr [...], skarżący udokumentował praktykę zawodową przy sporządzaniu projektów w okresie od [...] czerwca 2006 r. do [...] lipca 2008 r. oraz na budowie w okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] stycznia 2010 r. W ocenie Komisji Kwalifikacyjnej, analiza przedłożonych dokumentów nie daje podstaw do uznania, że praktyka zawodowa skarżącego spełnia wymóg wynikający z przepisu art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz.1118, ze zm.), ponieważ odbycie praktyki potwierdził inż. H. K., który z racji pełnionej funkcji sprawdzającego projekty nie uczestniczył bezpośrednio w procesie projektowania (nie sporządzał projektu). Nie mógł w związku z tym pełnić bezpośredniego kierownictwa pracami projektowymi wykonywanymi przez skarżącego. Sprawdzający, wykonując swoje obowiązki, nie pełni bezpośredniego kierownictwa nad pracami projektowymi, a jedynie sprawdza projekt budowlany sporządzony przez projektanta, podobnie jak inspektor nadzoru na budowie nie uczestniczy bezpośrednio w realizacji robót budowlanych, a jedynie sprawdza wykonane roboty budowlane. Komisja Kwalifikacyjna D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa uznała jedynie praktykę skarżącego odbytą na budowie w okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] stycznia 2010 r. w wymiarze 12,5 miesiąca. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Sz. J. utrzymała w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż praktyką projektową strony kierował H. K., nie będący autorem projektów objętych praktyką, lecz osobą sprawdzającą w rozumieniu art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Funkcję H. K., jako sprawdzającego projekty, wyraźnie zaznaczono w książce praktyki zawodowej. Ponadto z zaświadczenia podpisanego przez R. M. wynika, że H. K. w "A. P. A." pełnił "funkcję sprawdzającego i konsultanta przy sporządzaniu projektów budowlanych branży konstrukcyjno-budowlanej". Natomiast z innego pisma R. M. wynika, że prace zespołu konstruktorów organizował i podpisywał projekty P. J.. H. K. był, co prawda sprawdzającym, ale sytuacja ta nie dotyczy projektów sporządzanych przez stronę. W ocenie organu odwoławczego kierujący praktyką strony H. K. wykonywał dwa rodzaje zadań. Po pierwsze, był osobą sprawdzającą, po drugie był konsultantem przy sporządzaniu projektów budowlanych w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych. Nie pełnił zatem funkcji projektanta. Autorem 16 z 17 projektów opisanych w książce praktyki zawodowej był P. J. Organ odwoławczy stwierdził, że z brzmienia art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że nadzór osoby kierującej praktyką ma dotyczyć etapu sporządzania projektu. Chodzi zatem o kierowanie procesem projektowania czyli dokonywania obliczeń, sporządzania opisu technicznego, dokumentacji technicznej itp. Natomiast sprawdzanie projektu pod względem zastosowanych rozwiązań technicznych nie dotyczy samego procesu projektowania lecz związane jest z oceną gotowego projektu. W świetle ww. ustaleń organ drugiej instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie wypełnia dyspozycji art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak wskazał, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że H. K. nie był autorem 16 projektów wskazanych w książce praktyki zawodowej. Inne funkcje nie mają tu znaczenia. Praktyka odbyta przy sporządzaniu projektów pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia projektowe, która jednak przy sporządzaniu tych projektów nie pełniła samodzielnej funkcji technicznej projektanta, a właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia, nie może być zaliczona. Inaczej mówiąc, praktyka odbyta pod nadzorem osoby, która (w świetle ustawy Prawo budowlane) w ogóle nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, nie spełnia warunku określonego w ww. przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę Sz. J. wskazał, że z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, wynika, że w książce praktyki zawodowej - zarejestrowanej w dniu [...] czerwca 2006 r. w D. Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa we W. pod nr [...] - znajdują się wpisy potwierdzające odbywanie przez skarżącego praktyki zawodowej przy sporządzaniu projektów w okresie od [...] czerwca 2006 r. do [...] lipca 2008 r. oraz na budowie w okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] stycznia 2010 r. Jednakże odbycie praktyki przy sporządzaniu projektów było potwierdzane, nie przez autora projektu, lecz przez inna osobę, tj. inż. H. K., który pełnił funkcję sprawdzającego projekty. Zatem ocena tego stanu rzeczy nie daje podstaw do uznania, że praktyka zawodowa skarżącego spełnia wymóg wynikający z przepisu art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ odbycie praktyki przez wyżej wymienionego zostało potwierdzone przez osobę, która z racji pełnionej funkcji nie uczestniczyła bezpośrednio w procesie projektowania (nie sporządzała projektu). Nie mogła zatem pełnić bezpośredniego kierownictwa pracami projektowymi wykonywanymi przez skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wniosek taki wynika też z zaświadczenia "A. P. A." podpisanego przez R. M., zgodnie z którym H. K. pełnił "funkcję sprawdzającego i konsultanta przy sporządzaniu projektów budowlanych branży konstrukcyjno-budowlanej". Prace zespołu konstruktorów organizował i podpisywał projekty P. J. Z kolei, ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia P. J. autora projektów wpisanych do dziennika praktyk nie wynika, aby nadzorował praktykę skarżącego. Według Sądu sprawdzanie projektu pod względem zastosowanych rozwiązań technicznych nie dotyczy samego procesu projektowania. Związane jest natomiast z oceną gotowego projektu lub jego poszczególnych części. H. K., jako osoba sprawdzająca lub konsultant, nie spełniał tego warunku, nie kierował on bowiem praktyką "przy sporządzaniu projektu" jak tego wymaga art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, nie jest też możliwe przyjęcie, tak jak wnioskował to skarżący w treści skargi, aby uznać, że odbył on wymaganą przez powyższy przepis praktykę, pomimo iż nie spełnił podstawowego warunku odbycia praktyki pod kierunkiem wskazanej przez przepis osoby, chociaż, jak twierdzi, faktycznie przygotowywał projekty. Warunek ten nie ma tylko charakteru formalnego, gdyż od faktycznego przebiegu nauki pod kierunkiem uprawnionej osoby kierującej i przekazującej jednocześnie praktyczne umiejętności niezbędne w całym procesie projektowania zależy to, czy wnioskodawca nabędzie umiejętności wymagane przez przepisy prawa. Skargą kasacyjną pełnomocnik Sz. J. zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie żądania skarżącego oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ewentualnie skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu odbycia praktyki zawodowej przez skarżącego w sposób niezgodny z ww. przepisem prawa z uwagi na odbycie praktyki zawodowej pod kierownictwem osoby, co prawda posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, jednakże nie pełniącej roli projektanta w pracach projektowych, w których uczestniczył skarżący, a tym samym dokonanie przez Sąd błędnego założenia, iż skarżący nie spełnił wymogu odbycia praktyki zawodowej w sposób pozwalający na uzyskanie uprawnień budowlanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prawa niewątpliwie wskazuje, iż jedynym ustawowym wymogiem stawianym osobie kierującej praktyką zawodową jest posiadanie odpowiednich uprawnień budowlanych, co oznacza, iż w świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, a mianowicie uczestniczenia skarżącego przez wymagany ustawą okres czasu w wykonywaniu prac projektowych pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, odbył on praktykę zawodową w sposób zgodny z dyspozycją ww. przepisu prawa, a zatem pozwalający na uzyskanie wnioskowanych uprawnień budowlanych. Jak podnosi skarga kasacyjna pojęcie "pod kierownictwem" oznacza, że taka funkcja była sprawowana przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, a nie to, jaką rolę w pracach projektowych, w których uczestniczył projektant pełniła ta osoba. Zatem z punktu widzenia ww. przepisu prawa, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, nieistotnym jest jaką funkcję w procesie sporządzania danego projektu - projektanta, konsultanta, czy też sprawdzającego - pełniła osoba nadzorująca pracę projektanta, istotnym jest natomiast, iż prace projektowe, w których uczestniczył praktykant podlegały na każdym poszczególnym etapie tworzenia danego projektu weryfikacji przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wyrażającej się odpowiednim wpisem do książki praktyki zawodowej, a tym samym odbywały się pod jej kierownictwem. Nie jest konieczne pełnienie roli projektanta przez osobę kierującego pracami projektowymi praktykanta, który de facto jest autorem projektu, lecz wykonywanie nadzoru nad tymi pracami wyrażającego się odpowiednimi wpisami w książce praktyki zawodowej, dokumentującej przebieg praktyki zawodowej. Skoro skarżący bezpośrednio uczestniczył w pracach projektowych, a która to okoliczność pozostaje bezsporna, a nadto sporządzał projekty pod kierownictwem H. K. posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, który weryfikował poszczególne etapy prac projektowych praktykanta, o czym niewątpliwie świadczą odpowiednie wpisy w książce praktyki zawodowej skarżącego oraz treść znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2010 r. właściciela A. P. A., w której skarżący odbywał praktykę zawodową, tym samym zdaniem kasatora jego praktykę zawodową w świetle dyspozycji przepisu art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane uznać należy za odbytą w sposób prawidłowy, a tym samym pozwalający na uzyskanie wnioskowanych uprawnień budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., która co należy od razu zaznaczyć, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W warunkach braku przesłanek nieważności postępowania Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania ewentualnych wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczających poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, co ma ten skutek, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja dotyczyła odmowy nadania skarżącemu uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Jednym z warunków koniecznych dla nadania uprawnień budowlanych do projektowania w omawianej specjalności jest odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów, przy czym warunkiem zaliczenia tej praktyki jest między innymi, stosownie do art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego, praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Przyczynę odmowy nadania uprawnień stanowiło uznanie, że wymagana dla uzyskania tej specjalności praktyka przy sporządzaniu projektów, nie odpowiadała wymaganiom art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie ustalony przez organy orzekające i przyjęty przez Sąd nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany przy pomocy zarzutów procesowych, stąd też ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego odnosić się będzie do przyjętego stanu faktycznego. Z niekwestionowanych ustaleń organów orzekających wynika, iż według zapisów w książce praktyki zawodowej praktyką projektową strony kierował H. K., który w firmie "A. P. A. R. M." pełnił funkcje sprawdzającego i konsultanta przy sporządzaniu projektów budowlanych branży konstrukcyjno-budowlanej. Wymieniony posiadał uprawnienia do projektowania ale nie był autorem żadnego z projektów, objętych praktyką, a jego funkcję jako sprawdzającego projekty, wyraźnie zaznaczono w książce praktyki zawodowej. Prace zespołu konstruktorów organizował i podpisywał projekty P. J. który był autorem 16 z 17 projektów opisanych w książce praktyki zawodowej strony ale nie sprawował kierownictwa nad pracą praktykanta, który uczestniczył bezpośrednio w pracach projektowych. W świetle ww. ustaleń Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że stan faktyczny sprawy nie wypełnia dyspozycji art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego, a omawiany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wymagane kierownictwo pod którym odbywać się może bezpośrednie uczestnictwo "praktykanta" w pracach projektowych sprawować może wyłącznie projektant opracowujący i podpisujący projekt i rzecz jasna posiadający stosowne uprawnienia budowlane, ale że samo posiadanie uprawnień nie wystarcza. Argumentację tę Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Przypomnieć należy, że omawiany przepis stanowi, iż warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest w odniesieniu do projektowania, praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Według kasatora art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego dopuszcza by pracą praktykanta polegającą na bezpośrednim uczestnictwie w konkretnych czynnościach projektowych kierowała osoba, która sama w tych pracach nie uczestniczy, a jedynym wymogiem stawianym osobie kierownictwo sprawującej jest wymóg posiadania odpowiednich uprawnień budowlanych. Takie rozumienie tego przepisu nie znajduje oparcia w jego treści. Omawiany przepis wymaga by czynności praktykanta wykonywane w ramach opracowywania projektu podlegały w sposób zupełny kierownictwu osoby kierującej projektem i zań odpowiedzialnej. Taką osobą nie jest podmiot sprawdzający i konsultujący projekt, gdyż nie uczestnicząc w bieżących pracach nad projektem nie może sprawować bezpośredniego kierownictwa pracami praktykanta. W rozumowaniu kasatora tkwi więc błąd logiczny, gdyż zakłada ono istnienie na etapie przygotowywania projektu z udziałem praktykanta dwóch ośrodków kierowniczych: autora projektu i podmiotu sprawdzającego projekt. W tym zakresie godzi się zauważyć, że z cała pewnością kierunek prac nad projektem i kierownictwo nad ich wykonywaniem także przez praktykanta sprawować musi projektant, bo to on a nie ktoś inny firmuje projekt i nie ma tu miejsca dla kierownictwa pracami praktykanta ze strony jeszcze innych osób. Tak więc brak jest podstaw do uznania, że bezpośrednie wykonywanie przez praktykanta rozmaitych czynności z zakresu projektowania mogłoby odbywać się z pominięciem odpowiedzialnego za projekt projektanta, pod kierownictwem osoby posiadającej wprawdzie stosowne uprawnienia ale w opracowaniu projektu nie uczestniczącej. Prowadziłoby to w sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie do "rozmycia" funkcji związanych z opracowaniem projektu i sprawdzaniem poprawności przyjętych rozwiązań, skoro obie funkcje mogłyby należeć do tej samej osoby. W świetle tego co powiedziano wyżej zarzut błędnej wykładni art. 14 ust 4 Prawa budowlanego nie jest uprawniony. Skoro zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest uprawniony przeto skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega na mocy art. 184 p.p.s.a. oddaleniu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.