II SA/Bd 449/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. sprawy ze skargi T. W. i K. W. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] marca 2010 r., po rozpoznaniu odwołania T. i K. W., H. i E. C. oraz W. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] nakładającą na inwestora I. i E. C. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] obiektu gospodarczego – kurnika. Rozpatrując ponownie sprawę legalności kurnika dobudowanego do istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., ustalił, iż przedmiotowy obiekt o powierzchni użytkowej 7,8 m2, wykonany na konstrukcji nośnej w formie słupów drewnianych o ścianach zewnętrznych częściowo z desek a częściowo jako mur grubości 12 cm z cegły pełnej z dachem jednospadowym, pokrytym blachą trapezową, zrealizowali w latach 1989-1991 I. i E. C. Z uwagi na to, że obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego I instancji, celem doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nałożył na inwestora, w oparciu o art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązek wykonania inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z ekspertyzą techniczną. Nałożony obowiązek został przez zobowiązanych wykonany, a następnie po wykluczeniu przez organ I instancji istnienia przesłanek wymienionych w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, obligujących organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., nałożył na I. i E. C., na podstawie z art. 42 ust. 2 tej ustawy, obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie rzeczonego kurnika. Od decyzji odwołali się współwłaściciele posesji przy ul. [...] w [...] - pp. T. i K. W., H. i E. C. oraz p. W. W., uważając, że obiekt zrealizowany w latach 1984-1991 powstał w sprzeczności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego i, że nie wyrażają oni zgody na realizację obiektu znajdującego się na części wspólnej nieruchomości. Ponieważ sporny obiekt powstał w latach 1984-1991, organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził postępowanie legalizacyjne w oparciu o obowiązujące w okresie jego budowy przepisy - Prawa budowlanego z 1974 r. Z przedłożonej ekspertyzy wynika, że budynek nie wymaga żadnych dodatkowych robót, nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i może być użytkowany. Z dodatkowych informacji uzyskanych przez organ I instancji w Urzędzie Gminy [...] dot. osady leśnej, położonej przy ul. [...] w [...] wynika, iż przedmiotowy teren był objęty w latach 1987-2003, planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Nr XIX/113/87 Gminnej Rady Narodowej Białe Blota z dnia 19 grudnia 1987 r., wg którego działka nr [...] przy ul. [...] znajdowała się na terenie o symbolu C6RLU - tj., "jako osada leśna do adaptacji", a ponadto regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Białe Błota z dnia 30 marca 2006 r., zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr XXXVIII/454/2006 dopuszcza się na nieruchomości nierolnej chów do 20 szt. drobiu. Późniejsze prace przy tym kurniku (wymiana pokrycia dachowego) należy zaliczyć do remontu. W ocenie organu II instancji, do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli działki. Spraw ewentualnego naruszenia własności wspólnej przez którąś ze stron postępowania może być dochodzona w drodze postępowania cywilnego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. i K. W. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w toku postępowania wskazali, że budowa przedmiotowego kurnika została ukończona w roku 2003, a nie jak twierdzi inwestor w roku 1991. Organ przyznając rację twierdzeniom inwestora winien odnieść się także do twierdzeń wygłaszanych przez skarżących. Budowa kurnika odbywała się etapami i trwała od 1984 r. do 2003 r. W 2003 r. obiekt został gruntownie przebudowany. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże głównie z innych powodów niż to podają skarżący. Skarżący w skardze skupili się na wykazaniu innej daty budowy niż to ustaliły organy administracji. Ustalenia organów administracji Sąd uznaje za prawidłowe. Oparte są one na oświadczeniach I. i E. C. Decydujące znaczenie ma wydzielenie z przestrzeni obiektu i jego użytkowanie. Nie można uznać, że najpierw miało miejsce użytkowanie kurnika a potem budowa. Tak więc należy przyjąć, że budowa została zrealizowana w latach 1984-1991 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zastosowanie zatem do rozpatrywanego przypadku ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Sąd uznaje za prawidłowe. O dopuszczeniu się samowoli decydują przepisy z daty budowy. Zgodnie z art. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Art. 28 ust. 1 przewidywał, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Warunki uzyskania pozwolenia na budowę regulowało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno -budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z § 44 ust. 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Właściwy organ mógł zwolnić z uzyskania pozwolenia na budowę położonego na obszarze wsi budynku gospodarczego i inwentarskiego, wznoszonego według projektu typowego lub powtarzalnego na terenie istniejącej zagrody z zachowaniem określonych warunków (§ 44 ust. 3 rozporządzenia). Oznacza to, że w innych sytuacjach budowa obiektu gospodarczego wymagała pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. 2. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Przepis ust. 1 przewidywał obligatoryjne wydanie decyzji o rozbiórce, a ust. 2 fakultatywne. Terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia, (art. 56 ust. 1 ustawy). W rozpatrywanej sprawie na inwestora nałożono obowiązek wykonania i przedłożenia w określonym terminie inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z projektem zagospodarowania i ekspertyzą techniczną. Obowiązki te zostały wykonane, a z ekspertyzy wynika, że budynek nie wymaga żadnych dodatkowych robót i nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W świetle tych obowiązków nie było podstawy do wydania decyzji na mocy art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (dokonanie niezbędnych przeróbek celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami). Konsekwencją tego było powołanie się na art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje w takiej sytuacji nałożenie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. "Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy" (wyrok z 24 września 2008 r. sygn. II SAKe 358/08, Lex nr 526499). Sąd nie podziela poglądu, że budowa ta jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się według planu na terenie oznaczonym symbolem C6RLU, a opis tego terenu brzmi: Istniejąca osada leśna do adaptacji. W związku z tym należy wyjaśnić pojęcie "adaptacji". Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji "adaptacji" w związku z czym należy sięgnąć do definicji słownikowej. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego adaptacja oznacza "przystosowanie czegoś do innego niż pierwotnie użytku". Według komputerowego słownika wyrazów obcych adaptacja to "zmiana zachowania się do otaczających warunków w celu optymalnego funkcjonowania". Mówimy o adaptacji lokalu na cele mieszkaniowe czy lokalu mieszkaniowego na cele usługowe. Przez adaptację należy zatem rozumieć przystosowanie czegoś, co już istnieje. Adaptacją nie może być budowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa gdyż są to różne pojęcia definiowane przez prawo budowlane. Przez budowę rozumie się wykonanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę (definicja legalna - art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Małżonkowie I. i E. C. nie dokonali adaptacji istniejącego budynku, a zbudowali go na nowo. Grunt na którym znajduje się kurnik jest obecnie współwłasnością kilku osób. Jak wyjaśniła skarżąca na rozprawie w latach budowy stanowił on własność nadleśnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 5 prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a (zastrzeżenie nie ma zastosowania w sprawie). Oznacza to, że nie można było budować na cudzej nieruchomości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że również w przypadku tego typu legalizacji jak w rozpatrywanej sprawie (budynku) nie można przejść obojętnie wobec kwestii własności gruntu. Nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy ten, kto buduje zgodnie z prawem i m.in. przedstawia tytuł prawny do nieruchomości, ma więcej obowiązków i wymogów niż ten, kto buduje bezprawnie. Inne stanowisko oznacza, że ten, kto narusza prawo korzysta z pewnej premii. Poglądu tego nie zmienia to, że w art. 37 prawa budowlanego wymóg posiadania prawa do gruntu nie został wymieniony. Bezprawie nie może rodzić przywilejów. Sądowi znane jest odmienne orzecznictwo w tym zakresie, jednakże prawo budowlane należy interpretować systemowo, a w rozstrzyganiu spraw należy kierować się wartościami konstytucyjnymi, w tym zasadami sprawiedliwości, które wchodzą w skład zasad demokratycznego państwa prawa. Wartościom tym nie sprzyja takie postępowanie, gdzie najpierw postępuje się bezprawnie budując obiekt budowlany, a potem właściciela gruntu odsyła się na drogę procesu cywilnego. Oczywiście zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza o prawie własności, ale jest ingerencją w to prawo, ograniczając w istotny sposób korzystanie z nieruchomości. W rozpatrywanej sytuacji mamy do czynienia przede wszystkim z sytuacją przewidzianą w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., co powoduje, że problemy budowy na cudzym gruncie schodzą na plan dalszy. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.