IV SA/Gl 541/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi G.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...]. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 74 ust. 1,art. 78 ust. 1-4 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. z 2004r Nr 233 poz. 2344 z późn. zm.) uchylono z dniem [...]r. decyzję Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie pomocy pieniężnej dla G.L. na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynikało, iż przyczyną uchylenia w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wymienionej decyzji był fakt uzyskania przez małoletnią M.L. pełnoletniości, a tym samym uzyskanie władzy rodzicielskiej nad synem J. umieszczonym na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...] z dnia [...]r. w rodzinie zastępczej. Zdaniem organu, z uwagi na uzyskanie pełnoletniości przez matkę dziecka, piecza sprawowana przez rodzinę wygasła. Od decyzji z dnia [...]r. Nr [...] G.L. odwołała się i stwierdziła, iż piecza sprawowana przez rodzinę zastępczą ustać miała na mocy postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...]r., a nie z chwilą uzyskania pełnoletniości przez matkę dziecka, a dziecko w rzeczywistości przebywało w rodzinie zastępczej do października [...], a nie do maja [...]r. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Przyczyną uwzględnienia odwołania było, zdaniem Kolegium, uchybienie proceduralne, a to brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w sprawie. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 74 ust. 1, art. 78 ust. 1-4 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. z 2004r. Nr 233 poz. 2344 z późn. zm.) uchylono z dniem [...]r. decyzję Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie pomocy pieniężnej dla G.L. na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Przytoczono nadto tożsame motywy, co w decyzji z dnia [...]r. Nr [...] wskazując, iż matka małoletniego J. uzyskała pełnoletniość w dniu [...]r. i dodatkowo podając, iż piecza sprawowana przez rodzinę zastępczą nad małoletnim J. w uwagi na pełnoletniość jego matki ustała zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia [...]r. G.L. odwołała się również od tej decyzji i ponownie zwróciła uwagę, iż do dnia wydania przez Sąd Rejonowy w K. postanowienia o rozwiązaniu rodziny zastępczej, a to do dnia [...]r. małoletni J.L. pozostawał pod jej pieczą. Uzyskanie pełnoletniości przez matkę dziecka nie zmieniło sytuacji, gdyż nadal dziecko wraz z jego matką pozostaje na jej utrzymaniu a pieniądze, które otrzymywała na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego były pobierane przez nią w dobrej wierze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. z Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po analizie stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy przywołał treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej podkreślając, iż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Zwrócono uwagę, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]r. sygn. akt [...] G. i P.L. zostali ustanowieni rodziną zastępcza, a postanowieniem z dnia [...]r. ustanowiono nad dzieckiem opiekę prawną, gdyż matka dziecka była niepełnoletnia. W dniu [...]r uzyskała ona pełnoletniość, a Sąd Rejonowy K. Z. postanowieniem z dnia [...]r, sygn. akt [...] umorzył postępowanie opiekuńcze stwierdzając w uzasadnieniu, że piecza sprawowana przez rodzinę zastępczą wygasła, skoro matka nabyła pełnię praw rodzicielskich. Powyższe okoliczności, w opinii Kolegium, uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji. Kolegium podzielił nadto stanowisko organu I instancji, co do tego, iż piecza sprawowana przez rodzinę zastępcza wygasła z dniem uzyskania przez matkę, M.L. pełnoletniości, a tym samym pomoc pieniężna dla rodziny zastępczej nie przysługuje od dnia [...]r. Wskazano, iż postanowieniem z dnia [...]r. Sąd Rejonowy nie rozwiązał rodziny zastępczej, jak twierdzi strona, ale umorzył postępowanie opiekuńcze stwierdzając jednocześnie w uzasadnieniu, że piecza sprawowana przez rodzinę zastępcza wygasła, jako że matka uzyskała pełnię praw rodzicielskich uzyskując pełnoletniość. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G.L. wskazała, iż od czasu ustanowienia jej rodziną zastępczą dla małoletniego J., do czasu wydania przez Sąd postanowienia o przyznaniu prawa do sprawowania pieczy nad małoletnim jego matce sprawowała opiekę na dzieckiem. Do tego też czasu pobierała pieniądze, jako rodzina zastępcza. Podniosła, iż zwróciła się do Sądu o dalsze wyznaczenie jej i męża rodziną zastępczą, gdyż córka jeszcze się uczy, jednakże odmówiono jej. Uznała za niesłuszne, by miała zwracać pieniądze z tytułu nienależnie pobranej pomocy finansowej, jako rodzina zastępcza. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ powołał się na argumentację zamieszczoną w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 150 poz. 1270)zwaną dalej ustawą p.p.s.a., sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej w aspekcie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w swoich rozważaniach rozstrzygał zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i formalnego, w zakresie jego stosowania w postępowaniu przed organami administracji publicznej i uznał, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, a tym samym skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Pojęcie "rodziny zastępczej" wykształciło się w ramach prawa administracyjnego, jako szczególna forma opieki nad dziećmi pozbawionymi normalnie funkcjonującego środowiska rodzinnego. Definicję tej instytucji można by upatrywać już w uchwale nr 254/71 Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 roku w sprawie pomocy materialnej dla dzieci i młodzieży w rodzinach zastępczych (M. Pl. nr 56, poz.364). Przyjęto tam, iż pomoc finansowa Państwa udzielana jest osobom nie zobowiązanym do alimentacji dziecka, przyjmującym go na wychowanie na podstawie specjalnej umowy zawieranej z organem do spraw oświaty. Pojęcie to definiował także art. 2a ust.1 pkt 10 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym art. 64 ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998.Nr 106 poz.668). Zgodnie z wskazanym przepisem, jako rodzinę zastępczą należało uważać rodzinę, w której umieszcza się małoletnie dziecko, w celu sprawowania nad nim opieki i jego wychowania, w wypadku gdy rodzice nie spełniają swojej funkcji. Definicja rodziny zastępczej nie dawała jednoznacznej odpowiedzi w zakresie podstawy prawnej, w oparciu o którą instytucja ta była kreowana. Do czasu przyjęcia przez instytucję polityki społecznej państwa, jaką stanowi pomoc społeczna zorganizowana przez organy administracji rządowej i samorządowej, obowiązków związanych z zapewnieniem opieki dzieciom pozbawionym prawidłowej pieczy, obowiązki te obciążały system oświaty, o czym stanowił art.25 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz.U. z 1961 r. nr 32, poz.160 z późn. zm.). Wydane w oparciu o delegację zawartą w treści wskazanego przepisu art. 25 pkt 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1979r. w sprawie rodzin zastępczych stanowiło, iż umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Odstępstwo od tej zasady, a to umieszczenie w rodzinie zastępczej bez orzeczenia sądu opiekuńczego mogło nastąpić na podstawie umowy powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą, a terenowym organem administracji państwowej właściwym dla miejsca zamieszkania tej rodziny - na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, którym przysługiwała władza rodzicielska. Podobnie stanowił art.72 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 95, poz.425 z późn. zm.), w brzmieniu ustalonym od 1 stycznia 1996 roku wskazując, iż umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Mogło to nastąpić też bez orzeczenia sądu opiekuńczego, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą, a kuratorem oświaty właściwym dla miejsca zamieszkania tej rodziny. Ustawodawca tym razem wprowadził jednak obowiązek zawiadamiania sądu opiekuńczy o zawarciu takiej umowy, a w razie wątpliwości co do spełnienia warunków dla sprawowania obowiązków rodziny zastępczej, sprawa musiała być rozstrzygnięta przez ten sąd. Za moment podjęcia opieki przez rodzinę zastępczą przyjęto dzień umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego lub dzień zawarcia umowy między organem administracji, a rodziną zastępczą. Kolejno wydawane akty wykonawcze regulujące kwestie zasad i wysokości dofinansowania rodzin zastępczych wskazywały, iż podstawą przyznania pomocy pieniężnej była umowa o pomocy pieniężnej zawarta między właściwym organem i rodziną zastępczą, a pomoc ta udzielana była od dnia zawarcia umowy, z zastrzeżeniem, iż w razie umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej przed dniem zawarcia umowy, wypłata kwot pomocy pieniężnej następowała od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, jednakże za okres nie dłuższy niż 2 lata (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1979 roku i z dnia 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych). Z chwilą objęcia, jako zadania własne z zakresu pomocy społecznej, organizowania opieki w rodzinach zastępczych oraz udzielanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieci (art.10a pkt 11b ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym art.13 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa - Dz.U. nr 162, poz.1121), nie nastąpiły zasadnicze zmiany w zakresie pomocy rodzinom zastępczym. Wprowadzony wskazaną wyżej nowelą art.33d powtarzał dotychczasową regulację prawną stanowiąc, iż dzieciom i małoletnim pozbawionym całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej starosta organizuje opiekę w rodzinach zastępczych, a umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Dziecko mogło być również umieszczone w rodzinie zastępczej bez orzeczenia sądu opiekuńczego, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy cywilnoprawnej powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny, o czym starosta zawiadamiał sąd opiekuńczy. W razie wątpliwości co do spełniania warunków koniecznych do pełnienia funkcji rodziny zastępczej starosta przekazywał sprawę sądowi opiekuńczemu. Przejęcie obowiązku opieki nad dzieckiem i jego wychowaniem następowało z dniem umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego albo z dniem zawarcia umowy. Zgodnie z treścią dodanego wskazaną nowelą art.31f ust.1 starosta właściwy dla miejsca zamieszkania rodziny zastępczej udzielał pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinach zastępczych, a podstawą przyznania pomocy pieniężnej była umowa zawarta między starostą a rodziną zastępczą. Stan prawny uległ zasadniczej zmianie dopiero z chwilą wejścia w życie następnej noweli do ustawy o pomocy społecznej wprowadzonej ustawą z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. nr 19, poz.238). Wprowadzony w treści art.1 ustawy nowelizacyjnej przepis art.33c uregulował w sposób odmienny niż dotychczas sposób tworzenia instytucji rodziny zastępczej. Jako bezwzględną regułę potraktowano orzeczenie sądu opiekuńczego wydawane w trybie art.109 krio. Wyłącznie natomiast w razie pilnej konieczności zapewnienia dziecku opieki zastępczej, możliwe stało się jego powierzenie rodzinie zastępczej, na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej między rodziną zastępczą, a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny. Umowa ta nie kreowała samodzielnie bytu rodziny zastępczej, bowiem o zawartej umowie starosta powiatu zawiadomić musiał niezwłocznie sąd opiekuńczy, który i w tym przypadku winien był orzec o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Umowa ta nadto, odnosiła się wyłącznie do treści zapisu zawartego w art.33e ust.1 pkt 3, a to do rodzin pełniących zadanie pogotowia rodzinnego, o czym stanowi art.33f pkt 2 ("Starosta zawiera umowę o pełnienie funkcji rodziny zastępczej z rodziną, o której mowa w art.33e ust.1 pkt 3"). Powyższe rozwiązanie prawne powtórzone zostało w aktualnie obowiązującej ustawie o pomocy społecznej. Jak stanowi bowiem jej art. 72 ust. 1 dziecku pozbawionemu całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej zapewnia się opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej, a umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu ( art. 72 ust. 6 ustawy ). Jedynie w przypadku pilnej konieczności zapewnienia dziecku opieki zastępczej umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej jest możliwe na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej między rodziną zastępczą a starostą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania tej rodziny. O zawartej umowie starosta zawiadamia niezwłocznie sąd, a z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu regulującego sytuację dziecka umowa ta wygasa (art. 72 ust. 7 i 8 ). Wobec powyżej przedstawionej regulacji prawnej należy przyjąć, iż mimo tego, że instytucja rodziny zastępczej wykształciła się w ramach prawa administracyjnego wolą ustawodawcy było, by kreował ją inny niż decyzja administracyjna akt prawny. Umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje bowiem na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w formie orzeczenia sądu opiekuńczego o charakterze konstytutywnym. Zgodnie z art. 72 ust. 10 przy uwzględnieniu art. 78 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej pełnienie funkcji rodziny zastępczej ustaje z mocy prawa wyłącznie w sytuacji osiągnięcia przez dziecko pełnoletności, z zastrzeżeniem, że rodzinie zastępczej przysługuje pomoc pieniężna również po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie. W razie innej niż uzyskanie pełnoletniości przez dziecko zmiany sytuacji ustawodawca nie przewidział możliwości ustania instytucji rodziny zastępczej z mocy prawa. Nastąpić to może natomiast na mocy właściwego rozstrzygnięcia sądu. Sąd opiekuńczy jest bowiem uprawniony zmienić swoje orzeczenie o umieszczeniu w rodzinie zastępczej, i jeżeli wymaga tego dobro dziecka, wydać inne zarządzenie (art. 577 k.p.c.). Zważyć nadto trzeba, iż instytucja rodziny zastępczej przewidziana jest jako forma pieczy nad dziećmi pozbawionymi normalnie funkcjonującej rodziny, bez konieczności pozbawienia władzy rodzicielskiej ich biologicznych rodziców. Dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej może być bowiem nadal prawnie reprezentowane przez biologicznych rodziców, nie zaś przez rodzinę, w której zostało umieszczone na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego, która to rodzina funkcjonuje w tym wypadku nie jako opiekun prawny lecz, jako opiekun faktyczny. Z chwilą zatem uzyskania pełnoletniości przez matkę małoletniego J.L., co łączy się z jednoczesnym nabyciem przez nią z mocy prawa władzy rodzicielskiej nad synem, instytucja rodziny zastępczej nie wygasła per se. Wymagane było tu odpowiednie orzeczenie sądu opiekuńczego, z chwilą wydania którego nastąpić mogły dopiero skutki w postaci ustania pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą. Nie można zatem zgodzić się z prezentowanym przez organ poglądem, iż pełnienie obowiązków rodziny zastępczej ustanowionej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K., z chwilą uzyskania pełnoletniości przez biologiczną matkę małoletniego J.L., ustało z mocy prawa. Brak bowiem regulacji prawnej pozwalającej na twierdzenie, iż uzyskanie władzy rodzicielskiej przez rodzica małoletniego wskutek osiągnięcia pełnoletniości niweczy skutki prawomocnego orzeczenia sądu opiekuńczego kreującego rodzinę zastępczą. Innego rodzaju rolę pełni bowiem opieka prawna w postaci władzy rodzicielskiej, a innego rodzaju opieka faktyczna wykonywana przez rodzinę zastępczą. W ponownym postępowaniu organ weźmie zatem pod uwagę, iż Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] umorzył postępowanie opiekuńcze i uznał za zbędne dalsze umieszczenie J.L. w rodzinie jego dziadków, co oznacza, iż z tą dopiero chwilą pomoc finansowa dla rodziny zastępczej nie miała uzasadnienia prawnego. Mając na względzie dostrzeżone uchybienie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a