II SA/Gd 718/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze A. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 6 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie dzierżawy terenu oddala skargę. W dniu 23 marca 2001r. Rada Gminy na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 13 Statutu Gminy K. przyjętego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 25 marca 1997r. (Dz. U. Woj. [...]) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dzierżawy terenu na działce nr [...] obręb W. o pow. 405 m² z przeznaczeniem na drogę p.poż wokół mającego powstać obiektu na działce [...]. W uchwale tej Rada upoważniła Zarząd Gminy do wydzierżawienia części działki nr [...] zapisanej w kw [...] obrębu W. o pow. 405m² A. W. na okres 20 lat. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy. Uchwałą Nr [...] z dnia 6 maja 2010r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9 ppkt a) ustawy o samorządzie gminnym uchyliła w całości wyżej wymienioną Uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 23 marca 2001r. w sprawie dzierżawy terenu na działce nr [...] obręb W. o pow. 405mkw, z przeznaczeniem na drogę p.poż wokół mającego powstać obiektu na działce [...]. Jednocześnie Rada wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy oraz uchwaliła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. A. W. wezwaniem z dnia 9 czerwca 2010r. wezwał Radę Gminy w K. do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając uchwale wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności ustawy o samorządzie gminnym i z naruszeniem Statutu Gminy, a nadto oparcie jej na błędnych ustaleniach faktycznych. Uzupełniając powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 23 lipca 2010r., skarżący wskazał, że na wójcie spoczywa obowiązek wykonania uchwały podejmowanej przez Radę Gminy, niewykonanie przez wójta uchwały stanowi naruszenie prawa (w okolicznościach sprawy nie dopełniono obowiązku wynikającego z wykonania ww. uchwały z dnia 23 czerwca 2001r.) Skarżący zaprzeczył, jakoby z jego winy uchwała nie została wykonana poprzez niedopełnienie zawarcia umowy dzierżawy, w sytuacji gdy żaden projekt umowy nie został skarżącemu przedstawiony, a skarżący nawet nie wiedział, iż taka umowa musi zostać zawarta. Rada Gminy pismem z dnia 18 czerwca 2010r. wezwała skarżącego o wskazanie konkretnych przepisów, które zostały naruszone podjęciem ww. uchwały, a po złożeniu przez skarżącego pisma z dnia 23 lipca 2010r. nie odpowiedziała na wystosowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wyżej wymienioną uchwałę z dnia 6 maja 2010r.powołując się na przepisy art. 3 § 2 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa : 1/ art. 6 i art. 26 w związku z art. 45 i art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez niewykonanie uchwały podjętej przez Radę Gminy oraz dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego, co doprowadziło w konsekwencji do błędnych ustaleń będących podstawą zaskarżonej uchwały, 2/ art. 18a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie skontrolowano wykonania uchwały Rady Gminy z dnia 23 marca 2007r., czym pośrednio doprowadzono do wydania uchwały z dnia 6 maja 2010r.,skutkującej pokrzywdzeniem skarżącego, 3/ art. 13 oraz art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w związku z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a polegające na błędnym oznaczeniu wejścia w życie podjętej uchwały. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył treść ww. uchwał rady Gminy K. z dnia 23 marca 2001 oraz z dnia 6 maja 2010r. oraz ponowił argumentację zawartą w wezwaniu skierowanym do Rady Gminy w sprawie usunięcia naruszenia prawa. Skarżący powołał się również na treść protokołu nr [...] z sesji Rady Gminy z dnia 6 maja 2010r. podając, że z protokołu tego wynika, iż u podstaw zaskarżonej uchwały legły błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły do błędnych wniosków. Skarżącemu zarzucono, bez przeprowadzenia wizji lokalnej oraz bez jego wysłuchania, że nie dokonał żadnych inwestycji zmierzających do wybudowania kompleksu gastronomiczno- wypoczynkowego i nic się tam nie dzieje. Skarżący zaprzeczył powyższemu podnosząc, że otrzymał pozwolenie na budowę, lecz z uwagi na szczególne uwarunkowania terenu musiał wykonać projekt zamienny i dodatkowe prace budowlane, nadto dokonał podłączenia i utworzenia systemu kanalizacyjnego i przyłączenia prądu. Skarżący nie został powiadomiony, że na posiedzeniu w dniu 6 maja 2010r. będzie rozstrzygana jego sprawa, a nadto nie otrzymywał żadnych sygnałów dot. nieprawidłowości mających miejsce na terenie przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazał, że na organie wykonawczym, czyli Wójcie spoczywał obowiązek wykonania uchwały podejmowanej przez Radę i jej niewykonanie stanowi naruszenie prawa poprzez niedopełnienie obowiązku wynikającego z wykonania uchwały z dnia 23 marca 2001r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podał, że skarżący w dniu 24 stycznia 2001r. złożył wniosek o wydzierżawienie mu gruntu stanowiącego część działki nr [...], na tej podstawie, że na należącej do niego działce nr [...] zamierza wybudować kompleks gastronomiczno- usługowy. Zgodnie z przedstawionymi planami na działce nr [...] ma na to zbyt mało miejsca, wydzierżawiana działka miała służyć jako pas przeciwpożarowy. Rada Gminy wyraziła na to zgodę podejmując ww. uchwałę z dnia 23 marca 2001r. W konsekwencji powyższego w dniu 1 maja 2004r., w efekcie prowadzonych rozmów, przedstawiono skarżącemu umowę dzierżawy określając powierzchnię dzierżawionej działki na 157 m², ze stawką czynszu 14 zł/m² w stosunku rocznym. Skarżący powyższej umowy nie podpisał, odmawiając współpracy, jednocześnie skarżący bezumownie korzysta z ww. działki, min. poprzez postawienie na niej niewielkiego budynku drewnianego, w którym prowadzi działalność usługową i którego mimo wezwań nie usunął. Wskazano, że powołane w skardze pozwolenie na budowę dot. działki nr [...], skarżący nie posiada natomiast żadnego zezwolenia na budowę na działce nr [...]. W pismach procesowych z dnia 16 października 2010r oraz 20 grudnia 2010r. skarżący zaprzeczył, iż były prowadzone z nim jakiekolwiek rozmowy dot. zawarcia umowy dzierżawy, skarżący podał, że nie został powiadomiony o sporządzeniu projektu umowy dzierżawy. Odnośnie wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...], a nie na działce nr [...] skarżący wskazał, że oczywistym jest, iż gdyby skarżący nie był traktowany jako dzierżawca działki nr [...] takiego pozwolenia by nie otrzymał. Wynika to z przepisów prawa budowlanego zgodnie z którymi umiejscowienie zbiornika na ścieki i magazynu opału następuje w odległości 15 m od budynku,. Skarżący wskazał nadto, że rada Gminy K. podejmując uchwałę nr [...] z dnia 23 marca 2001r. nie uzależniała dzierżawy działki nr [...] od przeprowadzenia na niej określonych inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podstawę prawną wniesienia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei art. 3 § 2 ww. ustawy stanowi, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach: - skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5) - skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (§ 2 pkt 6). Powyższe pozwala przyjąć, że rozpatrywana sprawa mieści się w określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organ administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Nadto podkreślić należy, że zaskarżona uchwała z dnia 6 maja 2010r. nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz jest innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r.). Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, z tym że zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. Taką ustawą w odniesieniu do gmin – jest ustawa z dnia 8 marca o samorządzie gminnym. Zgodnie z jej art. 40 ust. 1 gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, w oparciu o upoważnienia ustawowe. Zatem cechą prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze działania organu, który go ustanowił. Za spełniający ten wymóg należy uznać taki akt, z którego wynika norma prawna mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do określonych podmiotów, kształtująca ich sytuacje prawne (nakładająca obowiązki czy też ustanawiająca określone uprawnienia). Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć walor generalny, czyli taki, który określa adresatów poprzez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie. Kwestionowana w rozpatrywanej sprawie uchwała nie odpowiada wymienionym cechom prawa miejscowego, jak również nie odpowiada cechom przepisów porządkowych nie zawiera żadnej normy generalnej, adresowana jest do konkretnej osoby. Dopiero kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego lub przepisów porządkowych pociąga za sobą konieczność je publikacji zgodnej z prawem. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 oraz art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2010r. nr 17, poz. 95) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, jak również przepisy porządkowe niezależnie od ich ogłoszenia w drodze obwieszczenia. Ich moment wejścia w życie określa art. 4 ust. 1 stanowiąc ogólną zasadę, w myśl której akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Zatem w rozpoznawanej sprawy zastrzeżenie w zaskarżonej uchwale, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia nie mogło wbrew zarzutom skargi naruszyć powołanych przepisów art. 13 i art.14 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, skoro uchwała nie będąc aktem prawa miejscowego, jak również przepisami porządkowymi, nie podlegała obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym. W konsekwencji dla jej wejścia w życie nie był konieczny upływ 14 dni od dnia ogłoszenia. A contrario postanowienie uchwały z dnia 6 maja 2010r. o jej wejściu w życie z dniem podjęcia nie naruszyło przepisów prawa. Uchylenie uchwały z dnia 23 marca 2001r. stworzyło skarżącemu możliwość zaskarżenie uchwały z dnia 6 maja 2010r., bowiem naruszyła ona uprawnienie skarżącego do zawarcia powołanej w uchwale Rady Gminy umowy dzierżawy. Powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przez Radę Gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powołanych w skardze przepisów ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 6, 26, 45 i art. 50 oraz art. 18a Sąd uznał za niezasadne. Również nie jest trafne powoływanie się przez skarżącego na błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Powołane przepisy stanowią, iż wójt jest organem wykonawczym gminy, którego działalność kontroluje rada gminy, w tym celu powołując komisję rewizyjną oraz stanowią, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, a obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem mienia i jego ochrona. Do wyłącznej właściwości Rada Gminy z mocy. przepisu art. 18 ust. 2 pkt 1 lit. a ) ustawy o samorządzie gminnym należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata., o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższa regulacja oznacza, że rada gminy może podejmować uchwały w przedstawionych sprawach pod warunkiem, że ustawy szczególne nie odebrały jej tych kompetencji. Stosownie więc do cyt. przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy określa zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. W rozpatrywanej sprawie wykonanie uchwały z dnia 23 marca 2001r. dot. wydzierżawienia terenu na działce nr [...] Rada powierzyła Zarządowi Gminy, który w imieniu gminy składa oświadczenia woli przy dokonywaniu czynności cywilnoprawnych (wydzierżawieniu przedmiotowej działki). Uchwała ta zatem była delegacją dla Zarządu Miasta - Wójta do wykonania uchwały. Zmiana stanowiska przez Radę Gminy polegająca na uchyleniu powyższej uchwały zaskarżoną uchwałą z dnia 6 maja 2010r. odbyła się w ramach jej uprawnień ustawowych. Uprawnienie właścicielskie gminy o prawie decydowania o sprzedaży, czy też wydzierżawieniu nieruchomości może być zawsze zmienione, o ile nie zostały zawarte w tym zakresie umowy cywilnoprawne. W rozpoznawanej sprawie umowy takie nie zostały zawarte (skarżący twierdzi, że nawet nie zostały mu przedstawione, organ z kolei wywodził, że skarżący przedłożonego mu projektu umowy nie podpisał). Przyczyny nie zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowej działki nie mają jednak wpływu na ocenę zasadności skargi. Obecnie, skoro Rada Gminy uchyliła swoją uchwałę, po stronie Wójta brak jest podstaw do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości. Bezspornie bowiem Rada Gminy w zaistniałej sytuacji na mocy przytoczonej regulacji uprawniona była – realizując swoje prawa jako właściciel nieruchomości do uchylenia swojej uchwały z 2001r., a więc do zmiany stanowiska w przedmiocie wydzierżawienia działki nr [...], której jest właścicielem. Prawo to nie skutecznie zakwestionowane przez skarżącego Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.