II SA/Rz 1080/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO del. Anna Bembenek Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 1080/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody [...] z [...].09.2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Podaniem z 6.11.2008 r. A. S. i G. M. zwróciły się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot działki nr 424 w obr. [...] wywodząc, że nieruchomość ta została przejęta na cele budownictwa mieszkaniowego, nie została zagospodarowania na taki cel, podstawą przejęcia był akt notarialny z 18.04.1989 r. Zawiadomieniem z 24.04.2010 r. Prezydent Miasta [...] poinformował, że wszczęte zostało postępowanie o zwrot działki nr 424/2. Z operatu geodezyjno-prawnego wynika, że A. S. aktem notarialnym z 18.04.1989 r. sprzedała działkę oznaczoną jako nr 424/2 na rzecz Skarbu Państwa, z treści aktu wynika, że działka ta była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] Jedn. [...] i na ten cel mogła podlegać wywłaszczeniu. Działka ta uległa podziałowi na działki nr 424/3 i 424/4, działkę nr 424/3 oddano w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na podstawie umowy z 6.06.1990 r., założono dla niej księgę wieczystą nr [...], na działce tej zlokalizowano budynek mieszkalny, wielopiętrowy. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...].11.1993 r. działkę nr 424/3 skomunalizowano na rzecz Gminy Miasto [...]. Działka ta wraz z innymi działkami została zniesiona do działki nr 1807 w obr. [...], która była przedmiotem wieczystego użytkowania, a na podstawie umowy sprzedaży z 11.03.2005 r. właścicielem działki jest obecnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz właściciele siedmiu wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Działka nr 424/4 ma według danych z księgi wieczystej nr [...] powierzchnię 0.0768 ha. Postanowieniem z [...].11.2009 r. nr [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 424/4 o pow. 770 m² i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę [...]. Z akt administracyjnych wynika, że przeprowadzono oględziny działki nr 424/4 udokumentowane protokołem (k. 37 akt administracyjnych). Zastępca Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] ujawnił, że Gmina Miasto [...] zawarła z B. R. w dniu 1.01.2010 r. umowę dzierżawy na czas nieoznaczony części działki nr 424/4 o pow. 120 m². Z kopii umowy dzierżawy wynika, że dzierżawca teren ma wykorzystać na uprawę warzyw bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych i trwałego ogrodzenia, nadto nie przysługuje mu zwrot nakładów poniesionych na przedmiot umowy. Starosta jako strony postępowania o zwrot nieruchomości potraktował także współwłaścicieli działki nr 424/8 uzasadniając to faktem zagospodarowania przez nich części działki nr 424/4 objętej postępowaniem. W sprawie wykonano operat szacunkowy działki gruntowej nr 424/12, po uprzednim podziale działki 424/4 na działki 424/11, 424/12 i 424/13. A. S. poinformowała, że uiści zrewaloryzowane odszkodowanie jednorazowo. Decyzją z [...].07.2010 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz A. S. działki nr 424/12 o pow. 0.0123 ha, odmówił zwrotu działek nr 424/11 i 424/13, ustalił do zwrotu przyznane odszkodowanie w kwocie 3718,88 zł. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 142, 136 ust. 3, art. 137, art. 140 ust. 1, 2, 3, art. 217 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm., zwana dalej Ugn) oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść źródłowego wniosku o zwrot nieruchomości, postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie wyłączenia organu, treść aktu notarialnego z 18.04.1989 r., na mocy którego A. S. zbyła działkę nr 424/2 na rzecz Skarbu państwa na podstawie art. 8 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14 z 1989 r., poz. 740) jako niezbędnej Skarbowi Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] jednostka [...]. Przytoczono treść analizy geodezyjno-prawnej dotyczącej podziałów działki 424/2, wyniki oględzin działki nr 424/4. Organ przytoczył treść art. 216 ust. 2 pkt 3 Ugn, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 Ugn. W wyniku oceny materiału dowodowego starosta uznał, że na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot cel określony w akcie notarialnym został zrealizowany, gdyż zlokalizowano tam ulicę z infrastrukturą techniczną. Część nieruchomości w wyniku podziału określonej jako działka nr 424/12 jest zbędna z uwagi na jej nie zagospodarowanie na cel "określony w decyzji o wywłaszczeniu", skoro została ona zagospodarowania przez właścicieli sąsiadującej działki. Odnośnie zwrotu na rzecz G. M. stwierdzono w uzasadnieniu, że nie ma podstaw do zwrotu na jej rzecz z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego uprawnienia właścicielskie, zbywająca działkę była wyłącznie A. S. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto [...] działająca przez radcę prawnego A. N. Odwołująca się nie zgadza się z decyzją starosty, zwłaszcza w aspekcie ustalonego do zwrotu odszkodowania, które powinno być zwiększone o wartość ogrodzenia i składników roślinnych. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] rozpatrując wniesione odwołanie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W podstawie prawnej wojewoda powołał się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a Ugn. W uzasadnieniu zrekapitulowano stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, podzielając stanowisko organu I instancji co do zbędności działki nr 424/12 ze względu na cel jej nabycia. Działka ta została "przygrodzona" przez współwłaścicieli działki nr 424/8, zaś na działkach nr 424/11 i 424/3 zostały urządzone jezdnie ulic wraz z chodnikiem i infrastrukturą techniczną. Za prawidłowe uznano wyliczenie wysokości zrewaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na podstawie operatu sporządzonego przez uprawnionego biegłego, przytaczając treść art. 140 ust. 1 i 2 Ugn. Wskazując na dyspozycję art. 140 ust. 4 Ugn podkreślono, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia pomniejsza się lub zwiększa, o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, o ile wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu doszło do zmniejszenia lub zwiększenia tej wartości. W ocenie wojewody mechanizm taki ma związek wyłącznie z tymi nakładami, które były związane z realizacją celu wywłaszczenia (nabycia). Tymi nakładami nie mogą być nakłady poczynione przez dzierżawcę na zwracanej nieruchomości związane z budową ogrodzenia lub urządzeniem terenu zieleni. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto [...] domagając się jej uchylenia, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 140 ust. 4 Ugn oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Strona skarżąca podnosi błędną wykładnię art. 140 ust. 4 Ugn wskazując, że w przepisie tym chodzi o nakłady poczynione bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, nie muszą to być li tylko nakłady związane z celem nabycia (wywłaszczenia). Ustawodawca nie wprowadził takiego rodzaju ograniczeń w zakresie nakładów na wywłaszczonej nieruchomości. Przywołując art. 64 ust. 2 Konstytucji skarżąca wywodzi, że celem przepisów Ugn jest nie tylko odzyskanie nieruchomości przez byłych właścicieli, ale także zabezpieczenie interesów obecnego właściciela nieruchomości. Skoro nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, który istnieje w dacie zwrotu, to i taki stan faktyczny powinien być podstawą rozliczenia z tytułu zwrotu. W tym ostatnim aspekcie skarżąca powołuje się na stanowisko zajmowane w piśmiennictwie. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, eksponując treść operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, który wskazał, iż przez fakt nasadzenia roślin i zrealizowania ogrodzenia wartość nieruchomości nie uległa zmianie. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo sformułowała zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania czy umowa zbycia nieruchomości przez A. S. była umową "wywłaszczeniową", tj. czy w procesie nabywania grunty wyznaczono odpowiedni termin do zawarcia umowy. Pogląd w tym aspekcie wsparto poprzez odwołanie się do stanowiska prezentowanego w judykaturze (vide wyrok NSA z 26.08.2010 r. I OSK 1407/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu poddana jest decyzja wojewody utrzymująca w mocy decyzję starosty orzekającego o zwrocie nieruchomości. Problematykę tę normuje Ugn. W myśl art. 136 ust. 3 Ugn "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Zgodnie z art. 137 ust. 1 Ugn "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". W ocenie Sądu ustalenia faktyczne, w aspekcie orzeczenia o zwrocie części nieruchomości nabytej są niewadliwe. Wprawie skarżąca Gmina Miasto [...] tego nie uczyniła w samej skardze, ale w jej rozszerzeniu podczas rozprawy przed Sądem, to w istocie kwestionuje samą zasadność zwrotu eksponując, że zaniechano postępowania wyjaśniającego co do okoliczności nabycia od A. S. przejętej nieruchomości przez Skarb Państwa. Niesporne jest jednak, że nieruchomość objęta decyzją organu I instancji o zwrocie, utrzymana w mocy przez Wojewodę [...], została nabyta w trybie art. 8 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (dowód: treść aktu notarialnego ). Cel nabycia tej nieruchomości został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, a nabycie zostało dokonane wobec oświadczenia reprezentanta Skarbu Państwa, że przedmiot umowy jest niezbędny ze względu na cel nabycia i może podlegać wywłaszczeniu (dowód – kopia aktu notarialnego z 18.04.1989 r.). Trafnie zatem orzekające w sprawie organy przyjęły, iż w art. 216 Ugn, a ściślej w jego ust. 2 pkt 3 ustawodawca rozszerzył stosowanie rozdziału 6 Działu III tej ustawy, tj. przepisów odnoszących się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, na nieruchomości nabyte na podstawie ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 Ugn nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia na określony cel publiczny (tak NSA w wyroku z 16.10.2009 r. I OSK 37/09, baza orzecz. Lex nr 573278). Ustawa z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 46 ust. 2 pkt 4 wśród celów publicznych, uzasadniających wywłaszczenie, wymieniała "zorganizowane budownictwo wielorodzinne". Skoro zatem podstawą nabycia nieruchomości w 1989 r. było stwierdzenie reprezentanta Skarbu Państwa, że jest ona niezbędna do realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, to zastosowanie przepisów rozdziału 6 Działu III Ugn było uzasadnione prawnie. Tego aspektu sprawy strona skarżąca nie podnosiła w toku postępowania administracyjnego, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. z tego powodu jest nieuzasadniony. Przywoływanie przez skarżącą stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z 26.08.2010 r. I OSK 1407/09 mającego świadczyć o trafności w/w zarzutu jest nieporozumieniem. W Polsce wyroki sądów nie stanowią źródeł prawa, wyrok wiąże w konkretnej sprawie. Przywoływanie stanowiska judykatury zajętego w innych sprawach, niż sprawa, w której takie stanowisko zostało przytoczone przez stronę, ma wyłącznie walor ilustracyjny, pomocniczy, wzmacniający wywód pisma procesowego (np. skargi). Działanie takie ma przy tym tylko wówczas racjonalny charakter, gdy odnosi się do stanów prawnych i faktycznych tożsamych ze stanami w sprawie rozpoznawanej aktualnie. Wyrok, na który powołuje się pełnomocniczka strony skarżącej zapadł w odmiennym stanie faktycznym, niż miał miejsce w toku postępowaniu administracyjnego prowadzonego przez Starostę [...] i Wojewodę [...]. Na zróżnicowany charakter nabywania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazuje T. Woś (Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 342 i n.) w aspekcie trafności żądania zwrotu i reguł orzekania w tym zakresie przez organy administracyjne. Sąd przyjmuje na użytek przedmiotowej sprawy, że wobec zmiany art. 216 Ugn od 22.09.2004 r. poprzez dodanie ust. 2 nastąpiło rozszerzenie zakresu przedmiotowego nieruchomości, jakie mogą być objęte postępowaniem "zwrotowym", zatem zastosowanie reguł dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonym było w pełni uzasadnione. Dodać należy, iż NSA w wyroku I OSK 1407/09 wyrzekł, iż cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości w okresie obowiązywania ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nawet gdy nabycie nastąpiło w związku z planowaną realizacją celu publicznego, nie wykluczała a priori dopuszczalności objęcia tej nieruchomości normą art. 136 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 Ugn (por. wyrok NSA z 26.08.2010 r. I OSK 1407/09 niepubl). Nadto przywołanym wyrokiem NSA uchylił wyrok WSA w Lublinie oddalający skargę na decyzję wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. 140 ust. 4 Ugn stanowi, że "W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio". Co do wadliwości określenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, przewidzianego do zwrotu przez uczestników, na rzecz których orzeczono o zwrocie nieruchomości, to skarżąca nie dysponuje własnym operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego biegłego. Akta administracyjne zawierają taki operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – G. W. W zakresie działki nr 424/12 w opinii biegły rzeczoznawca uwzględnił fakt dokonania nasadzeń krzewów ozdobnych oraz wybudowania ogrodzenia z siatki na słupkach metalowych przez właścicieli działki sąsiedniej, którzy dokonali w ten sposób tzw. przygrodzenia. W aktach sprawy zalega kopia umowy dzierżawy dot. części działki nr 424/4, zawarta przez Gminę Miasto [...] oraz B. R. Z treści tej umowy wynika, iż dzierżawca uzyskuje przedmiot dzierżawy z przeznaczeniem na "uprawę warzyw bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych i trwałego ogrodzenia". Treść umowy dzierżawy przekonuje o tym, że wybudowanie ogrodzenia oraz nasadzenia krzewów nie były działaniem dzierżawcy, które miałoby jakikolwiek związek z realizacja celu nabycia nieruchomości od A. S. Sąd podziela stanowisko wyrażone już w swoim wyroku z 11.03.2010 r. II SA/Rz 904/90 (niepubl.), iż wskazane w art. 140 ust. 4 Ugn zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (w tym przypadku nabycie). Zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko tych, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, tymi zaś są nakłady związane z realizacją celu. Byłoby paradoksem, gdyby właściciel – Gmina Miasto [...], wydzierżawiając nieruchomość wykluczała w umowie możliwość wzniesienia obiektu budowlanego (np. ogrodzenia), a jednocześnie domagała się, aby wzniesione ogrodzenie obciążało byłego właściciela uzyskującego zwrot nabytej nieruchomości. W ocenie Sądu nakłady poczynione przez dzierżawcę nieruchomości, które w świetle umowy dzierżawy z właścicielem – jednostką samorządu terytorialnego, nie były dopuszczalne – zgodne z treścią umowy dzierżawy, nadto nie stanowiły realizacji celu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie mogą być wliczone do kwoty odszkodowania, jaką winien zwrócić były właściciel, uzyskujący zwrot nieruchomości. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 Ugn nie jest uzasadniony. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd ją oddalił na zasadzie art. 151 Ppsa.