II SA/Łd 1169/10

Dnia 13 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku S. B., wniósł sprzeciw odnośnie zamiaru wykonania robót polegających na utwardzeniu drogi gruntowej stanowiącej dojazd do garaży, na działce nr 373/2 w T. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wyjaśnił, iż w dniu 22 czerwca 2010r. do urzędu wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi gruntowej poprzez ułożenie krawężników i płyt betonowych. W ramach czynności wyjaśniających organ ustalił, iż planowane utwardzenie gruntu znajduje się w obszarze objętym zmianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T. dotyczącą terenu położonego przy ul. A. – ul.B., zmiana została zatwierdzona uchwałą Rady Miejskiej T. z dnia [...]r. Nr [...], opublikowaną. Dalej Starosta wskazał, iż zmiana w miejscowym planie ogólnym zagospodarowana przestrzennego ustala podział terenu na poszczególne strefy funkcjonalne, w ramach których ustala się zasady zagospodarowania terenu. Obszar, na którym wnioskodawca planuje wykonanie utwardzenia drogi znajduje się w strefie zieleni izolacyjnej, przeznaczonej w całości na zieleń izolacyjną z dopuszczeniem lokalizacji sieci infrastruktury technicznej i zakazem wprowadzania innej zabudowy kubaturowej oraz lokalizowania parkingów. Starosta podkreślił, iż w konsekwencji takiej kwalifikacji danego terenu, wykonanie planowanych robót nie jest możliwe, gdyż na skutek utwardzenia gruntu nastąpi zmniejszenie powierzchni terenu biologicznie czynnego. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył S. B. oświadczając, iż nabył działkę, na którą wydane zostało pozwolenie na budowę zespołu garaży, decyzja ta została na niego przeniesiona. Podkreślił, iż posiadając wymagane dokumenty zrealizował inwestycję i uzyskał pozwolenie na użytkowanie. W ocenie inwestora, w takim stanie faktycznym zgłoszony sprzeciw jest sprzeczny z udzielonym pozwoleniem i wynika z powiązań personalnych w urzędzie. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność wydanej decyzji, Wojewoda [...] przypomniał stan faktyczny sprawy, stanowisko organu I instancji oraz inwestora. Dodał, iż przekazując dokumenty sprawy organ I instancji wyjaśnił, że uzyskane przez stronę pozwolenie na budowę wydane zostało w okresie obowiązywania zapisu planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...]r., który to przewidywał możliwość realizacji na tym terenie urządzeń i obiektów obsługi komunikacji samochodowej. Jednakże w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2007r. (sygn.akt II SA/Łd 437/07) akt ten został wyeliminowany z obrotu prawnego, co oznacza, iż obowiązuje uchwała Rady Miejskiej T. z dnia [...]r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta T. dotycząca terenu położonego przy ul.A - ul.B, która wprowadzała m.in. zakaz zabudowy kubaturowej w miejscu, gdzie uprzednio wybudowane zostały boksy garażowe wraz z drogą wewnętrzną. Mając na uwadze argumentację odwołania Wojewoda wskazał, iż podstawą wniesionego sprzeciwu jest art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stosownie do którego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, zatem w świetle ustalonego stanu faktycznego sprzeciw złożony przez organ I instancji jest w pełni zasadny. Natomiast podjęcie przez organ I instancji dwóch różnych rozstrzygnięć dotyczących tego samego terenu, wynika z obowiązywania w dacie ich wydawania różnych zapisów w prawie miejscowym, co za tym nie sposób mówić o bezprawnym działaniu tegoż organu. Dalej, iż decyzja o pozwoleniu na budowę kompleksu garaży na terenie działki nr 373/2 zawierała także pozwolenie na wykonanie drogi dojazdowej do nich, która to droga wykonana została ostatecznie niezgodnie z tą decyzją. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r. wynika, że droga ta została już utwardzona, a postępowanie nadal trwa w organach nadzoru budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego i ta okoliczność przemawia za koniecznością zgłoszenia sprzeciwu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. B. powtórzył argumentację odwołania, podkreślając, iż inwestycję wykonał w oparciu o zatwierdzony decyzją projekt budowlany, uzyskał pozwolenie na użytkowanie i nie może ponosić konsekwencji późniejszych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, iż decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje także utwardzenie drogi żwirem i w ocenie skarżącego zmiana rodzaju nawierzchni drogi dojazdowej nie powinna wymagać dodatkowego pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 16 grudnia 2010r. skarżący wyraził swoje stanowisko wobec wydanej w dniu [...]r. decyzji nakazującej mu rozbiórkę utwardzenia drogi dojazdowej do boksów garażowych na działce nr 373/2. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. skarżący oświadczył, iż w 2009 roku silna burza spowodowała rozmycie drogi żwirowej i wówczas utwardził tę drogę gruzem betonowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu decyzja organu II instancji została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, daje jako k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., w sprawie zgłoszenia sprzeciwu odnośnie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi gruntowej stanowiącej dojazd do garaży na działce nr 373/2. Na wstępie przypomnieć wypada, iż wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże przepis art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obliguje inwestora do zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi, przed przystąpieniem do prac. Instytucja zgłoszenie niewątpliwie upraszcza i przyspiesza proces inwestycyjny. Wyrazem tego jest możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego, o ile właściwy organ w termie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 tej ustawy) i to tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Sprzeciw wniesiony przez organ w przewidzianym ustawowo terminie oznacza brak zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót budowlanych. Powracając na grunt niniejszej sprawy Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, iż u podstaw jego rozstrzygnięcia stanęło, oparte na dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych ustalenie, iż w rzeczywistości inwestor wpierw wykonał roboty polegające na utwardzeniu drogi a następnie zgłosił do właściwego organu zamiar ich wykonania. Oznacza to, iż wykonał roboty bez zgłoszenia wywodząc w składanych pismach, iż de facto prace te miał prawo wykonać w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 31 października 2006r. dotyczące budowy dwóch zespołów garaży i żwirowego utwardzenia drogi. Jak bowiem wynika z akt sprawy zgłoszenie datowane jest na dzień 22 czerwca 2010r., natomiast utwardzenie drogi, według oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r., miało miejsce w 2009 roku. Przy czym okoliczność ta była możliwa do ustalenia już chociażby w oparciu o zgromadzoną dokumentację sprawy, jak złożoną do organu I instancji kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]. w przedmiocie nakazania skarżącemu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z użytkowaniem drogi wewnętrznej. Decyzja ta, jak wynika z pieczęci Starostwa wpłynęła do organu w dniu 17 czerwca 2010r., została przesłana przez organ nadzoru budowlanego co potwierdza adnotacja na akcie, a później została złożona wraz z odwołaniem skarżącego, razem z kopią postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r. Z obu tych dokumentów wynika, iż w dniu 7 sierpnia 2009r. na terenie nieruchomości inwestycyjnej przeprowadzone zostały oględziny, w toku których ustalono, iż droga gruntowa stanowiąca dojazd do garaży jest utwardzona, częściowo z płyt chodnikowych, częściowo z kostki betonowej oraz obrzeży betonowych. Reasumując, z akt administracyjnych zgromadzonych w toku czynności wyjaśniających wynikało, iż skarżący wykonał już prace w przedmiocie, których złożył zgłoszenie, a pomimo to organ odwoławczy nie poczynił w tym kierunku żadnych ustaleń. Przy czym jednocześnie zauważyć trzeba, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ II instancji zapoznał się z treścią decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...]r., gdyż pisze wprost, że przedmiotowa droga została już utwardzona. Ostatecznie jednak ograniczył się do stwierdzenia, iż fakt utwardzenia drogi dodatkowo przemawia za wniesieniem sprzeciwu. Nie pochylił się również nad rozważeniem uzasadnienia odwołania, w którym skarżący pisał o postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w zakresie wykonanej inwestycji, tak budynków, jak i drogi. W ocenie składu orzekającego z akt sprawy jednoznacznie wynikało, iż w tym samym przedmiocie prowadzone są dwa równoległe postępowania, przed dwoma różnymi organami administracji publicznej, które ostatecznie oddziałują na siebie. Niewątpliwie bowiem stwierdzenie, iż strona wykonała już prace, których dotyczyło zgłoszenie, złożone już po ich wykonaniu, obligowało organ odwoławczy do podjęcia innego niż zaskarżone rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy winien mieć na uwadze, iż owszem wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem drugiej instancji, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże organ nie powinien był zapomnieć o specyfice instytucji zgłoszenia, w szczególności regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu, zdanie drugie, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organy administracji publicznej są zatem ograniczone czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. W konsekwencji, wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 138 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ II instancji obowiązany jest baczyć, aby nie przekroczyć określonego przez ustawodawcę terminu. Z tego względu organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 §2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu (wyrok NSA z dnia 21 maja 2009r., II OSK 724/08, niepubl., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenie, iż prace budowlane objęte zgłoszeniem zostały już zakończone obligowałoby organ odwoławczy do rozważenia zastosowania regulacji wynikającej z art. 105 §1 k.p.a., gdyż niewątpliwie w świetle takiego ustalenia postępowanie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych stałoby się bezprzedmiotowe a postępowanie w tym zakresie podlegałoby umorzeniu. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, mając na uwadze treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., winien ustalić, czy zgłoszenie robót budowlanych w istocie poprzedzało ich rozpoczęcie, szczególnie w kontekście treści i uzasadnienia rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Ustalenie powyższych okoliczności winno nastąpić zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., tj. poprzez przeprowadzenie wszelkich dopuszczonych przez prawo dowodów. Wyniki powyższych, samodzielnych ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie, jako element jej uzasadnienia faktycznego. Organ odwoławczy winien również ustalić, właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości objętej zgłoszeniem, aby w sposób skuteczny odebrać stosowne oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Na marginesie wyjaśnić należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie postępowanie w sprawie zgłoszonego sprzeciwu, zatem wszelkie zarzuty skierowane do czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego i wydanych przez nie aktów, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z tego względu argumentacja strony, iż utwardzenie drogi nastąpiło w realizacji pozwolenia na budowę nie były przedmiotem rozważań Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do daty uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 p.p.s.a. ar