II OSK 713/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1841/10 w sprawie ze skargi M. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną II OSK 713/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 1841/10Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego nakazał właścicielowi M. S. wykonać szereg robót budowlanych zmierzających do odbudowania budynku gospodarczego o wymiarach 4,20 m x 14,00 m z dachem dwuspadowym o wysokości do 4,70 m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w B. oraz zakazał użytkowania budynku do czasu wykonania robót pod rygorem natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że ze względu na bardzo zły stan techniczny obiektu grożący bezpieczeństwu ludzi i mienia z powodu możliwości zawalenia się ściany w granicy z sąsiednią działką nr ew [...] oraz możliwości przemieszczenia się więźby dachowej oraz spadających dachówek w kierunku działki [...] celowym było nakazanie wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu nadającego się do użytku. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2010 r. Zdaniem organu nadzorczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego nie zebrał wymaganego materiału dowodowego i nie poczynił określonych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80. poz. 718) w art. 1 pkt 4 i 51 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegającą na zmianie brzmienia m.in. art. 5 i 61 ustawy - Prawo budowane. Tym samym w postępowaniu w przedmiocie utrzymania użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. W art. 61 ustawy ustawodawca odsyła wprawdzie do zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2. jednakże w obecnym brzmieniu tego ostatniego przepisu brak jest nawiązania do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem, w aktualnym stanie prawnym stroną postępowania dotyczącego użytkowania i utrzymania obiektów jest wyłącznie właściciel i jej zarządca. Stroną mającą interes prawny w przedmiotowym postępowaniu jest jedynie właściciel i zarządca obiektu. Skoro zatem postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionych podmiotów /właścicieli nieruchomości sąsiedniej/, należało to postępowanie umorzyć. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i P. S. podnosząc, iż kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego polegała na rozbiórce dotychczasowego obiektu i posadowieniu całkowicie nowego obiektu w granicy z ich nieruchomością. Z uwagi na przepisy art. 140 k.c. i art. 144 k.c. posiadają oni zgodnie z art. 28 kpa uzasadniony interes prawny w sprawie, w charakterze strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ nie ustalił należycie, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, zaś organ ograniczył się do zbadania przymiotu strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Tymczasem stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy, w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV S.A. 2520/98). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd I instancji stwierdził także, że pojęcie " interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego lecz może także wynikać z innych gałęzi prawa. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący podnieśli, iż roboty budowlane wynikające z kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego polegają w rzeczywistości na rozbiórce dotychczasowego obiektu i posadowieniu całkowicie nowego obiektu w granicy ich nieruchomości co powoduje oddziaływanie tego obiektu na ich nieruchomość i narusza art. 140 k.c. i art. 144 k.c., a zatem biorąc pod uwagę zarzuty skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany jest ponownie ustalić czy na podstawie art. 28 kpa Skarżącym rzeczywiście nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając: 1/ naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawo do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nakazującej wykonanie szeregu robót budowlanych zmierzających do odbudowania budynku gospodarczego i zakazującej użytkowania budynku do czasu wykonania robót (ze względu na bardzo zły stan techniczny obiektu zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia) przysługuje nie tylko właścicielowi lub zarządcy takiego obiektu, lecz również innym osobom, 2/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a zatem, że kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem nie należy ograniczać wyłącznie do osoby zarządcy lub właściciela obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) i zmianie brzmienia art. 5 i 61 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie podaje się art. 66 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym naruszenia wskazanych przepisów wnoszący tę skargę kasacyjną upatruje w wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowisku Sądu I instancji, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego uczestniczyć może właściciel nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy w obowiązującym stanie prawnym uprawnionym do udziału w tym postępowaniu jest jedynie właściciel lub zarządca nieruchomości. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie były w stanie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji z następujących względów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest rozstrzygnięcie Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku wobec uwzględnienia skargi właścicieli nieruchomości sąsiadującej z objętą decyzją wydaną na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, prowadzące w efekcie do tego, że nie tylko inwestor ale również inne podmioty /w tym właściciele działki sąsiedniej/ na zasadzie art. 28 Kpa powinny być uwzględniane jako strona postępowania. W żadnym razie nie można podzielić stanowiska przedstawionego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że zmiana treści art. 5 ust. 2 i art. 61 Prawa budowlanego uzasadnia przyjęcie, iż z postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego /niewątpliwie ujętego w części dotyczącej utrzymania obiektu budowlanego/ zostały usunięte inne podmioty, poza inwestorem i zarządcą. W art. 66 Prawa budowlanego brak jest wyraźnej regulacji, analogicznej do tej jaka znalazła się np. w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w którym przesądza się o tym, iż wyłącznie inwestor jest strona w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. Także aktualna w dacie orzekania regulacja art. 5 ust. 2 i art. 61 Prawa budowlanego nie uprawnia do tak daleko idącej wykładni, zresztą prowadzącej nawet do naruszenia Konstytucji RP /art. 21, 64/ umożliwiającej nałożenie decyzją obowiązków bez zapewnienia udziału innym podmiotom, których interesy prawne powinny być chronione przede wszystkim przez umożliwienie uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.