VI SA/Wa 1933/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P.G. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od wyniku egzaminu na licencję syndyka oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - stwierdził niedopuszczalność odwołania P. G. (dalej: także skarżący) od decyzji Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wynik części pisemnej egzaminu na licencję syndyka przeprowadzonego w dniu [...] maja 2010 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący wystąpił do Ministerstwa Sprawiedliwości z wnioskiem o dopuszczenie do egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka. W dniu [...] maja 2010 r. skarżący przystąpił do części pisemnej egzaminu na licencję syndyka, przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną powołaną zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. W dniu [...] czerwca 2010 r. w trybie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz opłaty egzaminacyjnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 207), przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej ogłosił wyniki z części pisemnej egzaminu. Skarżący z egzaminu tego uzyskał 187 punkty z testu oraz 11 punktów z zadania problemowego, co oznaczało wynik negatywny. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka (Dz. U. z 2007 r. Nr 123, poz. 850 ze zm.) za pozytywny wynik części pisemnej uznaje się uzyskanie co najmniej 160 punktów z testu i co najmniej 20 punktów za rozwiązanie zadania problemowego, przy czym uzyskanie wyniku pozytywnego z obu części, testowej i zadania problemowego jest warunkiem dopuszczenia do części ustnej egzaminu. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący złożył do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od, jak to określił, decyzji Komisji Egzaminacyjnej dla osób ubiegających się o licencję syndyka, w postaci ustalenia wyniku zadania problemowego w ramach egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka, który miał miejsce w dniu [...] maja 2010 r., i którego wyniki opublikowane zostały poprzez wywieszenie ich w budynku Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu [...] czerwca 2010 r. Skarżący zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu błędne ustalenie wyniku za rozwiązanie zadania problemowego na poziomie 11 punktów i wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Komisji Egzaminacyjnej do ponownego rozpoznania poprzez ponowne określenie wyniku za rozwiązanie zadania problemowego na egzaminie w dniu [...] maja 2010 r. Skarżący podniósł także, że w toku postępowania zwrócił się do organu z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. o zezwolenie na wgląd w pracę egzaminacyjną (zgodnie z trybem określonym w § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2008 r.), jednakże prawo do wglądu nie zostało mu udzielone. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że niniejsze odwołanie jest skuteczne, mimo braku wskazania trybu odwoławczego w ustawie o licencji syndyka, bowiem określenie wyniku egzaminu jest aktem jednostronnym i spersonalizowanym, regulującym sferę indywidualnych praw (prawa przystąpienia do części ustnej egzaminu). Pokreślił jednocześnie, że określenie wyników egzaminu jest aktem stanowiącym następstwo sformalizowanej procedury administracyjnej, określonej przepisami rozporządzeń wykonawczych Ministra Sprawiedliwości do ustawy o licencji syndyka. Czynność dokonywania oceny egzaminu, jako wpływająca na sferę jego praw i obowiązków, jest – wg skarżącego – czynnością administracyjną podlegającą kontroli instancyjnej określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz kontroli sądowej, o której mowa w przepisie w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe stanowisko poparł orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 474/09). W opinii skarżącego zaskarżona czynność jest w istocie decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 § 2 k.p.a., bowiem ustalenie wyniku punktowego egzaminu poniżej minimalnego progu, stanowi załatwienie sprawy co do istoty w całości i zakończenie postępowania. Zatem – zdaniem skarżącego – decyzja administracyjna określająca punktację za egzamin podlega kontroli instancyjnej określonej przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdził niedopuszczalność odwołania P. G. od decyzji Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wynik części pisemnej egzaminu na licencję syndyka przeprowadzonego w dniu [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister Sprawiedliwości podkreślił, że zasady przeprowadzenia egzaminu na licencję syndyka regulują przepisy ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz opłaty egzaminacyjnej. Stwierdził, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości odwołania do Ministra Sprawiedliwości od ustalonego przez Komisję Egzaminacyjną wyniku egzaminu i nie nadaje w tym zakresie Ministrowi Sprawiedliwości żadnych kompetencji, co skutkuje oceną, że odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne. Organ wskazał, że powyższe stanowisko zostało potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w dniu 14 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 741/09. W dniu [...] lipca 2010 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r., w którym strona uzupełniła odwołanie z dnia [...]czerwca 2010 r. Strona skarżąca zarzuciła spornemu rozstrzygnięciu Ministra naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie oceny za rozwiązanie pytania 1 zadania problemowego, sprzecznej z wymaganiami egzaminacyjnymi przedstawionymi przez członków Komisji Egzaminacyjnej w trakcie trwania egzaminu w części dotyczącej zadania problemowego i wprowadzenie go w błąd co do formy udzielania odpowiedzi. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie oceny za rozwiązane części 1 zadania problemowego, w którym nie wskazano, że odpowiedź winna być ujęta w formie tabelarycznej, a także poprzez wydanie oceny za rozwiązanie pytania 1 zadania problematycznego, z pominięciem przepisów ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, która nie zawiera wymogu sporządzania listy wierzytelności w formie tabelarycznej. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż pytanie egzaminacyjne nie zawierało wskazania, aby lista wierzytelności miała być sporządzona w formie tabelarycznej. Nadmienił, że podczas egzaminu uzyskał ustną informację, że zadanie mogło być sporządzone w formie opisowej. Zdaniem skarżącego ocena odpowiedzi (0 pkt) na pytanie pkt 1 zadania problemowego była niezgodna z przepisami art. 6 i 7 k.p.a. Skoro pytanie nie przewidywało obowiązku sporządzania dokumentu w formie tabelarycznej, przyjęcie ujemnych konsekwencji za niezachowanie tej formy nie posiada podstawy prawnej. Z tego powodu decyzja w sprawie określenia wyników egzaminu winna być przedmiotem reasumpcji. Skarżący podniósł, że wszystkie zagadnienia zostały przez niego prawidłowo rozwiązane, a powinna ocenić treść merytoryczną rozwiązania. W dniu [...] sierpnia skarżący, działając za pośrednictwem organu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2010 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi rozpoznania odwołania od decyzji Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wynik części pisemnej egzaminu na licencje syndyka i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - przepisu art. 78 Konstytucji RP - poprzez jego niewłaściwą interpretację i pozbawienie skarżącego prawa do zaskarżenia decyzji Komisji Egzaminacyjnej dla osób ubiegających się o licencję syndyka, polegającej na ustaleniu oceny za egzamin pisemny, pomimo braku przepisu ustawy wyłączającego możliwość zaskarżenia tego rodzaju czynności; - art. 15 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwą interpretację i pozbawienie skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego; - naruszenie przepisu art. 134 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie w sytuacji braku przesłanek do jego zastosowania; - naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie czynności mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia; - naruszenie art. 104 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwą interpretację i niewydanie decyzji w sytuacji, gdy jej wydanie było konieczne. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że mimo braku wprowadzonej przepisami procedury wnoszenia środków zaskarżenia, strona nie może być pozbawiona ochrony zapewnionej przepisem art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a., w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób wyraźny nie przewidział ograniczeń we wnoszeniu środków zaskarżenia. W opinii skarżącego winien być mu zapewniony dostęp do administracyjnej kontroli czynności Komisji Egzaminacyjnej. Ponadto, niemożliwym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, bowiem dla skutecznego skorzystania z omawianego przepisu, wymagana byłaby podstawa ustawowa stwierdzająca brak przysługujących środków zaskarżenia. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. – skarżący stwierdził, że organ ograniczył się jedynie do wykazania podstaw, dla których uważa odwołanie z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy za niedopuszczalne. Zdaniem skarżącego organ winien, w wyniku odwołania od czynności Komisji Egzaminacyjnej w zakresie wyniku egzaminu, wydać decyzję administracyjną, gdyż zaskarżone postanowienie rozstrzyga sprawę co do istoty w całości w toku instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ podkreślił, iż pierwszeństwo w niniejszej sprawie należy przypisać zasadzie ogólnej wynikającej z przepisu art. 6 k.p.a. - zasadzie praworządności. Wyjaśnił, iż organy administracji zgodnie z powołaną zasadą, działają na podstawie przepisów prawa, zatem brak określonej normy uniemożliwiało uczynienie zadość żądaniu skarżącej. Minister wskazał, że przepisy ustawy o licencji syndyka, określające sposób, a także organy właściwe do przeprowadzenia egzaminu, nie przewidują możliwości odwołania się od wyniku egzaminu. Podkreślił, iż regulacja dotycząca egzaminu na licencję syndyka, w sposób kompleksowy reguluje procedurę przeprowadzenia egzaminu na licencję syndyka. Organ wskazał, że m.in. w art. 6 ust. 5 ustawy o licencji syndyka przewidziano możliwość złożenia odwołania do Ministra Sprawiedliwości od decyzji odmawiającej dopuszczenia osoby ubiegającej się o licencję syndyka do udziału w egzaminie. Oznacza to, według organu, że jeżeli ustawodawca w obrębie tego samego aktu prawnego przewiduje możliwość złożenia odwołania od określonej decyzji, a w innym przypadku takiej możliwości nie daje, to jest to świadome działanie ustawodawcy, który w ten sposób postanowił uregulować postępowanie w sprawie egzaminu na licencję syndyka. Zdaniem organu, skoro ustawodawca nie określił wprost możliwości złożenia odwołania od wyniku egzaminu na licencję syndyka to nie można domniemywać, że strona ma prawo się odwołać. Organ podkreślił, iż ustawa nie ogranicza możliwości złożenia odwołania, jednak brak jest normy kompetencyjnej wskazującej na organ uprawniony do rozstrzygania takiego odwołania, zatem Minister Sprawiedliwości nie mógł uznać się za organ właściwy bez istnienia przepisów wprost na to wskazujących. Minister Sprawiedliwości dodał wprawdzie, iż dostrzegł pewien dysonans pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia wyniku egzaminu na licencję syndyka a postępowaniami np. w sprawie ustalenia wyników egzaminów zawodowych - adwokackich, radcowskich i notarialnych, które przewidywały co do zasady możliwość odwołania się od uchwał Komisji Egzaminacyjnych w sprawie wyniku egzaminu, jednakże wskazał przy tym, że w tym przypadku zobowiązany był działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Reasumując organ stwierdził, że jedynym dopuszczalnym przez przepisy prawa rozstrzygnięciem było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu na licencję syndyka, w oparciu o art. 134 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu w opisywanym stanie faktycznym i prawnym przysługuje prawo wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia Komisji Egzaminacyjnej dotyczącego ustalenia wyników egzaminu na licencję syndyka. Na wstępie należy podkreślić, że ustawa z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka, określa zasady uzyskiwania i tryb przyznawania licencji syndyka, odmowy jej przyznania, cofania i zawieszania praw wynikających z tej licencji (art. 1). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy licencję syndyka może uzyskać osoba fizyczna, która złożyła z pozytywnym wynikiem egzamin przed Komisją Egzaminacyjną, powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. Według art. 8 ust. 1 ustawy, egzamin składa się z części pisemnej i ustnej i jest przeprowadzany na wniosek osoby ubiegającej się o licencję syndyka składany do Ministra Sprawiedliwości o dopuszczenie do tego egzaminu najpóźniej 45 dni przed terminem rozpoczęcia egzaminu (art. 6 ust. 1 ustawy), który to termin Minister Sprawiedliwości ogłasza zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. Do wniosku należy załączyć dokumenty wskazane w art. 6 ust. 2 ustawy. Jedynie w przypadku złożenia wniosku po upływie terminu wskazanego w art. 6 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o licencji syndyka, Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej jest uprawniony do wydania decyzji odmawiającej dopuszczenia do udziału w egzaminie i wówczas od tej decyzji przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (art. 6 ust. 5 ustawy). W całym akcie normatywnym – ustawy o licencji syndyka – tylko ten jedyny przepis uprawnia Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej i tylko w przypadku nim wskazanym, do działania w trybie decyzji. Co prawda przepis ten wprost nie wskazuje, że decyzja podejmowana przez Przewodniczącego Komisji jest decyzją administracyjną, a więc działaniem władczym o charakterze wyrażającym wolę skierowanym na zewnątrz do osoby indywidualnej w zakresie dotyczącym jej praw lub obowiązków, ale z uwagi na stwierdzenie w zdaniu ostatnim tego przepisu, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie do wskazanego organu administracji publicznej należy uznać, że faktycznie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. W pozostałym zakresie cyt. ustawa zastrzega działanie w trybie decyzji administracyjnej wyłącznie do kompetencji Ministra Sprawiedliwości. I tak w art. 12 stwierdza, że Minister Sprawiedliwości przyznaje licencję syndyka w drodze decyzji administracyjnej, odmawia jej przyznania lub ją cofa albo zawiesza. Minister Sprawiedliwości odmawia przyznania licencji syndyka (art. 13 ustawy) m.in. w przypadku niespełnienia przez osobę ubiegającą się o licencję wymogów wskazanych w art. 3 ust. 1, a więc także w przypadku niespełnienia warunku określonego w pkt 10 tego przepisu – złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym. Według tego przepisu (art. 3 pkt 10 ustawy) egzamin składany jest przed Komisją Egzaminacyjną, która jedynie w sytuacji złożenia go z wynikiem pozytywnym wydaje zaświadczenie, o którym mowa w art. 8 ust. 9 ustawy. Należy zatem zauważyć, iż Komisja Egzaminacyjna (nie jej przewodniczący) potwierdza uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu nie w drodze uchwały lub decyzji administracyjnej, lecz przez wystawienie zaświadczenia i tylko wówczas, gdy kandydat złożył egzamin z wynikiem pozytywnym. Oryginał tego zaświadczenia stanowi jeden z dokumentów niezbędnych do załączenia przy wniosku o przyznanie licencji syndyka, zgodnie z art. 10 ustawy. Dla złożenia egzaminu z wynikiem negatywnym ustawa nie przewiduje żadnej formy i wystawienia żadnego dokumentu potwierdzającego ten wynik. Na podstawie art. 9 ustawy o licencji syndyka Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 19 lutego 2008 r. rozporządzenie w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się licencję syndyka oraz opłat egzaminacyjnych (Dz. U. Nr 37 poz. 207). Rozporządzenie to określiło sposób przeprowadzenia egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz wysokość opłaty egzaminacyjnej i sposób jej wnoszenia (§ 1 rozporządzenia). W wymienionym rozporządzeniu w § 14 ust. 1 określono sposób i termin ogłaszania przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej wyników z części pisemnej egzaminu, natomiast w ust. 2 tego przepisu to, co następuje w przypadku, gdy zdający uzyskał z części pisemnej wynik negatywny. Sposób ogłaszania wyników z części pisemnej następuje przez wywieszenie w gmachu Ministerstwa Sprawiedliwości listy zdających z uzyskaną przez nich liczbą punktów. W przypadku, gdy zdający z części pisemnej uzyskał wynik negatywny nie zostaje dopuszczony do części ustnej egzaminu i w tym przypadku ani ustawa, ani rozporządzenie nie przewidują żadnej formy tego niedopuszczenia. Podanie wyników egzaminu z części pisemnej przez wywieszenie listy zdających z uzyskaną przez nich liczbą punktów jest zatem czynnością faktyczną, aktem wiedzy Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej, a nie woli. Przewodniczący stwierdza bowiem wyłącznie to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Informacją zawartą w wywieszonym protokole Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nie ustala więc w sposób władczy istnienia uprawnień (obowiązków) w zakresie materialnoprawnym, a jedynie potwierdza ustalenia Komisji Egzaminacyjnej, którzy ze zdających uzyskali i ile punktów z części pisemnej egzaminu i przeszli do egzaminu z części ustnej. Dopiero po złożeniu przez kandydata, w trybie art. 10 ustawy o licencji syndyka, wniosku o przyznanie licencji syndyka, Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 12 lub art. 13 cyt. ustawy - wypowiada się, przez wydanie decyzji administracyjnej, o przyznaniu lub nie przyznaniu tego uprawnienia. Dopiero ten akt woli organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., jako rozstrzygający o prawach konkretnej osoby przez ocenę jej kwalifikacji, będącej rezultatem oceny wiadomości, podlega weryfikacji na zasadach ogólnych wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przepisu art. 134 k.p.a. i w tej sytuacji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.