I OSK 1699/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/10 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] zmienił decyzję z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] poprzez ustalenie od dnia 1 czerwca 2010 r. wysokości zasiłku stałego przyznanego R.K. na kwotę 406,18 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że na okres od maja 2010 r. do października 2010 r. przyznano stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości 176,82 zł, który wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 153 zł, stanowi dochód strony. Dochód ten pomniejszyć należy o kwotę świadczonych alimentów w wysokości 250 zł. Wysokość zasiłku ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) a posiadanym dochodem. Wysokość zasiłku powinna wynosić zatem 406,18 zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że stosownie do art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. W myśl art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że co do zasady każdy przychód stanowi dochód w rozumieniu ustawy z wyjątkiem wymienionych wyżej przychodów. W powołanym przepisie nie został wymieniony zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie, którego nie wlicza się do dochodu. Stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "uchyla się", a nie "można uchylić", kreuje po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji. Innymi słowy w przypadku zmiany sytuacji dochodowej organ ma obowiązek zmienić lub uchylić decyzję na niekorzyść strony bez jej zgody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji organy administracji nie mogą w sprawie odstąpić od nałożonego przez ustawę obowiązku uchylenia decyzji na niekorzyść skarżącego z powodu zmiany jego sytuacji dochodowej. Organy są również związane przytoczoną powyżej definicją dochodu zawartą w art. 8 ustawy. W konsekwencji organy administracji nie są uprawnione do uznania, że uzyskane przez skarżącego środki pieniężne nie stanowią dochodu w rozumieniu ustawy. Organ ustalił, że jest bezsporne w sprawie, iż skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 167,82 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, a zatem jego dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej wynosi 320,82 zł (153 + 167,82 = 320,82). Od kwoty tej należy zgodnie z powołanym wyżej art. 8 ust. 3 pkt 3 odjąć kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób – w przypadku skarżącego jest to kwota 250 zł świadczona na rzecz syna. Dochód skarżącego wynosi zatem 70,82 zł (320,82 - 250 = 70,82 zł). Zasiłek stały (zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy) ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. W przypadku skarżącego, jak prawidłowo wskazał organ I instancji, zasiłek wynosić zatem winien 406,18 zł (kryterium dochodowe 477 zł – dochód skarżącego 70,82 zł = 406,18 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna prawem. Organy prawidłowo obliczyły wysokość należnego zasiłku stałego w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (477 zł miesięcznie) a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie. Wbrew twierdzeniom skarżącego zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek mieszkaniowy, stanowią jego dochód. Bezsporne przy tym jest, że te świadczenia w wysokości wymienionej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący otrzymywał w dniu orzekania przez organy. W art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zostały określone ogólne zasady obliczania dochodu. Ustala się go przez pomniejszenie przychodu o zaliczki na podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz płacone alimenty. W ustępie 4 ustawodawca wylicza natomiast, jakich przychodów nie wlicza się do dochodu, wymieniając między innymi jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne i zasiłek celowy. Ustawodawca nie podaje definicji jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, ale należy przez to rozumieć inne niż określa to skarżący rodzaje socjalnego wsparcia, przyznawane jednorazowo w formie pieniężnej, np. zapomoga związana z urodzeniem dziecka, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, zapomoga z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Zasiłki celowe zdefiniowane są zaś w art. 39-41 ustawy o pomocy społecznej i ani zasiłek pielęgnacyjny, ani dodatek mieszkaniowy nie są zasiłkami celowymi. Enumerację negatywną określoną w ust. 4 należy uznać za zamkniętą. Tym samym wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód. Z tego względu, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. R.K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego: 1) art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 lutego 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku mieszkaniowego za dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, 2) art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dodatek mieszkaniowy oraz zasiłek pielęgnacyjny nie są zasiłkiem celowym i w konsekwencji uznanie je za dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, 3) art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że wliczenie do dochodu skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku mieszkaniowego jest zgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego, ustanowionego z urzędu kosztów nieopłaconej ani w całości, ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut błędnej wykładni przepisów powołanych w podstawach skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Wykładnia art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) jest prawidłowa. Przepis ten zawiera ustawową definicję pojęcia dochodów, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z wskazanego okresu bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Wyraźnie też określa składniki podlegające odliczeniu od dochodu. W związku z tym do określenia wysokości uzyskiwanego dochodu nie istnieje potrzeba odwoływania się do innych ustaw, w tym wskazanej ustawy o podatku dochodowym, od osób fizycznych. Sąd nie podzielił stanowiska wywiedzionego w skardze kasacyjnej interpretacji art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, że do dochodu zaliczany jest tylko ten przychód, który podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Fakt, że podatek jest odliczony od przychodu nie oznacza, że w przypadku zwolnienia określonych przychodów od tego podatku, nie podlegają one zaliczeniu do dochodu określonego w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Tak jak wskazano wyżej, do dochodu tego zalicza się wszystkie przychody uzyskane w określonym czasie bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa jednakże w niniejszym przypadku nie przewiduje odmiennego uregulowania niż powołana w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podzielił w pełni stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 322/10. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 39 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Dodatek mieszkaniowy i zasiłek pielęgnacyjny nie stanowią świadczenia z pomocy społecznej są przyznawane na innych podstawach prawnych. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej wylicza art. 36 ustawy o pomocy społecznej. To, że zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a zatem mieści w sobie różne sytuacje obejmujące elementarne potrzeby, w tym np. na pokrycie zaległego czynszu, czy na kupno lekarstw nie uzasadnia kwalifikacji dodatku mieszkaniowego, jak i zasiłku pielęgnacyjnego do świadczenia z pomocy społecznej. Nie ma zatem podstaw do zaliczenia do zasiłku celowego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.