VI SAB/Wa 59/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie zapewnienia jednostek przeprowadzających badania automatów do gier postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych wniesioną tytułem uiszczenia wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Minister Finansów (dalej także organ) udzielił M. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej skarżąca) zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P. na okres sześciu lat. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. organ dokonał zmiany ww. decyzji z dnia [...] września 2009 r. w zakresie pkt 5 tej decyzji dotyczącego terminu rozpoczęcia działalności (w miejsce 180-dniowego terminu od dnia udzielenia zezwolenia oraz niezwłocznego powiadomienia Ministra Finansów o podjęciu działalności został wyznaczony termin 270-dniowy). Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżąca wystąpiła do organu o zmianę zezwolenia w zakresie terminu rozpoczęcia działalności salonu gier z 270 dni do 360 dni od dnia otrzymania zezwolenia. Wniosek ten uzasadniła koniecznością przeprowadzenia w lokalu dodatkowych robót budowlanych, których nie można było przewidzieć na etapie prac projektowych dotyczących modernizacji lokalu, a także długotrwałym poszukiwaniem instytucji uprawnionej do prowadzenia badań i certyfikacji automatów. Skarżąca bowiem zleciła przeprowadzenie badań i wydanie opinii technicznej Ośrodkowi Badawczo-Rozwojowemu [...] znajdującemu się na liście instytucji uprawnionych do prowadzenia przedmiotowych badań prowadzonej przez Ministra Finansów, jednakże w trakcie badań ośrodek ten poinformował skarżącą o zaprzestaniu prowadzenia badań i certyfikacji automatów oraz zwrócił jej powierzone automaty. Po długich poszukiwaniach instytucji (z ww. listy Ministra Finansów), skarżąca zleciła przeprowadzenie badań i wydanie opinii technicznej Politechnice R. Następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca, oświadczając iż czeka na wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na przedłużenie terminu otwarcia ww. salonu gier oraz na zmianę zezwolenia z dnia [...] lutego 2010 r., poinformowała organ (m.in.), że również Politechnika R. odmówiła jej wykonania badań i wydania opinii technicznej z przyczyn niezależnych od skarżącej spółki. Zdaniem skarżącej niezrozumiała jest okoliczność, iż żadna z uprawnionych jednostek nie podejmuje się badania automatów. Dlatego zwróciła się do organu o pilne zajęcie stanowiska w tej sprawie, podnosząc, że jest przygotowana do otwarcia (po otrzymaniu opinii technicznej) salonu gier, na co poniosła "ogromne nakłady finansowe". W związku z powyższym wniosła ponadto "o pilne wydanie pozytywnej dla spółki decyzji" (w zakresie zmiany terminu rozpoczęcia działalności – co wynika z części wstępnej pisma), gdyż "wszystkie działania" wynikają z przyczyn od niej niezależnych "a zależnych od Ministerstwa Finansów". W wyniku tego nie może uruchomić działalności. W odpowiedzi na pismo z [...] czerwca 2010 r. organ (pismem z dnia [...] lipca 2010 r.) wyjaśnił skarżącej, iż mając na względzie interes podmiotów działających na rynku gier, od grudnia 2009 r. prowadzi działania zmierzające do zwiększenia liczby jednostek badających. W wyniku tych działań została upoważniona nowa jednostka badająca – Instytut Elektrotechniki w W., która (zgodnie z deklaracją) rozpocznie badania automatów i urządzeń do gier w najbliższym czasie. Natomiast Politechnika R. podejmie działalność w zakresie wykonywania przedmiotowych badań od października 2010 r. Ponadto nawiązano korespondencję z dwunastoma podmiotami, które wyraziły zainteresowanie prowadzeniem badań w ramach upoważnienia Ministra Finansów; w kilku przypadkach postępowania zmierzające do udzielenia upoważnienia są w toku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Finansów odmówił skarżącej dokonania zmiany w zakresie terminu rozpoczęcia działalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał m.in. na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - Dz. U. Nr 201. poz. 1540 ze zm. (dalej ugh), w myśl którego podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Z uwagi na fakt, że Minister Finansów ww. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. dokonał zmiany decyzji z dnia [...] września 2009 r. (udzielającej skarżącej zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach) w zakresie terminu rozpoczęcia działalności, nie było możliwe ponowne dokonanie takiej zmiany. W dniu [...] sierpnia 2010 r. (data stempla pocztowego) skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów "polegającą na niezapewnieniu jednostek wykonujących badania automatów do gry poprzez niewydanie decyzji upoważniających jednostki badające do prowadzenia badań i opiniowania automatów do gry, który to obowiązek wynika z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych" - Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm. (dalej rozporządzenie). Wniosła o zobowiązanie organu "do wydania decyzji upoważniających dla jednostek zdolnych do natychmiastowego przystąpienia do badania automatów do gry w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy". W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż jej pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiło wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności Ministra Finansów. Treść odpowiedzi na to wezwanie (pismo organu z dnia [...] lipca 2010 r.) nie stanowi dowodu usunięcia naruszenia prawa. Minister Finansów ma bowiem obowiązek prawny zapewnić jednostki upoważnione do badań, które takie badania będą w stanie rzeczywiście prowadzić. Jednakże od długiego czasu organ obowiązku tego nie wykonuje. Od wydania decyzji udzielającej skarżącej zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach (tj. od [...] września 2009 r.) spółka nie była w stanie poddać posiadanych automatów obowiązkowym badaniom, gdyż wszystkie jednostki wskazane na stronie internetowej Ministerstwa Finansów http://www.mf.gov.pl/dokument.php?const=1&dzial=98&id=24290&typ=news odmawiały zbadania automatów, informując że takich badań nie prowadzą. Początkowo skarżąca zwróciła się o to do ww. Ośrodka Badawczo-Rozwojowego [...], który pismem z [...] marca 2010 r. poinformował ją o zaprzestaniu działalności badawczej i zwrócił automaty, a następnie do Politechniki R., która pismem z [...] czerwca 2010 r. poinformowała, że badań takich nie prowadzi. W maju i czerwcu 2010 r. zwracała się natomiast do wszystkich pozostałych jednostek z listy organu i otrzymała odmowne odpowiedzi od wszystkich, z wyjątkiem Politechniki W., która w ogóle nie odpowiedziała. Z tego powodu skarżąca wnosiła o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności salonu gier na automatach. Skarżąca zwróciła uwagę na wejście w życie ww. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która uchyliła - z wyjątkami - ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Takim wyjątkiem jest m.in. art. 16 pkt 2 ustawy z 1992 r. zawierający delegację ustawową do wydania przez Ministra Finansów rozporządzenia zawierającego szczegółowe warunki dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier oraz warunki przyznania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania takich automatów lub urządzeń. Na podstawie tej delegacji zostało wydane przez Ministra Finansów w dniu 3 czerwca 2003 r. ww. rozporządzenie w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, w którym "znajduje się § 8 ust. 1 zobowiązujący Ministra Finansów do wydawania upoważnień dla jednostek badających". Stosownie do art. 117 ust. 1 ugh, udzielone przed dniem jej wejścia wżycie (tj. przed 1 stycznia 2010 r.) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Natomiast art. 121 ugh stanowi, że do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 144, tj. ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Z kolei w myśl ww. art. 36 ust. 5, zezwolenia wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. W związku z tym, że zezwolenie na prowadzenie przez skarżącą salonu gier na automatach zostało udzielone [...] września 2009 r., wydanie przez organ decyzji upoważniającej jednostkę badającą, która będzie w stanie natychmiast przystąpić do wykonywania badań, leży w istotnym interesie prawnym spółki. Wskutek bezczynności Ministra Finansów skarżąca przez prawie rok nie mogła rozpocząć działalności, na której prowadzenie uzyskała zezwolenie. Z tego tytułu poniosła szkodę (w postaci środków poniesionych na jej zorganizowanie) oraz utraciła korzyści, które mogłaby uzyskać z działalności salonu gier. Jeżeli w niniejszym postępowaniu orzeczenie zostanie wydane po wygaśnięciu zezwolenia, to na jego podstawie skarżąca będzie mogła dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa w postępowaniu cywilnym. Według skarżącej, udzielając zezwolenia, organ zobowiązany był zapewnić możliwość prowadzenia objętej nim działalności, a więc rzeczywiste możliwości przebadania automatów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł na wstępie o oddalenie skargi. Natomiast ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze wniósł o odrzucenie skargi. Jednakże w konkluzji odpowiedzi ponownie wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę, że istotą sprawy (w świetle ww. pisma skarżącej z [...] czerwca 2010 r.) było dokonanie zmiany w decyzji Ministra Finansów udzielającej stronie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach (w zakresie terminu rozpoczęcia działalności), a skarżąca po raz pierwszy (pomijając pismo z dnia [...] maja 2010 r. wnoszące o zmianę ww. decyzji w związku koniecznością przeprowadzenia prac budowlanych) od momentu uzyskania zezwolenia, tj. od dnia [...] września 2009 r., zgłosiła Ministrowi Finansów problem dotyczący niemożliwości wykonania badań automatów do gier w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., nie można zgodzić się z jej twierdzeniem, że pismo to było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa na skutek bezczynności organu. Organ wyjaśnił też, że na początku 2009 r. upoważnienie do przeprowadzania badania poprzedzającego rejestrację automatu lub urządzenia do gier posiadało trzynaście jednostek badających, rozlokowanych na terenie całego kraju. Jednostki badające - upoważnione przez Ministra Finansów, do dnia 21 marca 2009 r. wykonywały przedmiotowe badania w oparciu o przepisy ww. ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. W związku z napływającymi do organu informacjami o nieprawidłowościach w zakresie działania automatów do gier o niskich wygranych (polegających na możliwości uzyskania wygranej wyższej niż przewidywały przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych), potwierdzonymi przez organy Służby Celnej w trakcie przeprowadzonych kontroli, a tym samym potrzebą systemowego wyeliminowania nadużyć w tym zakresie, konieczne stało się literalne zobligowanie jednostek badających do sprawdzania, czy konstrukcja automatów uniemożliwia przekraczanie wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane oraz uniemożliwia uzyskanie jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż przewidują przepisy ustawy. Z dniem 21 marca 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 280) zmieniające ww. rozporządzenie z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, które wprowadziło bezwzględną konieczność sprawdzania przez jednostkę badającą, czy konstrukcja tych automatów uniemożliwia przekraczanie wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane oraz uniemożliwia uzyskanie jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż przewidują przepisy ustawy. Sygnały o nieprawidłowościach w działaniu automatów do gier doprowadziły do postępowania prokuratorskiego, w wyniku którego biegłym z jednostek badających postawiono zarzuty, iż poświadczali nieprawdę, wydając pozytywne opinie techniczne z badania poprzedzającego rejestrację automatów. Było to podstawą decyzji Ministra Finansów o cofnięciu upoważnienia do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier pięciu jednostkom badającym. Nadto reakcją na wyniki działań organów Służby Celnej oraz organów ścigania było wycofywanie się funkcjonujących jednostek badających z przeprowadzania tych badań. Jednak jednostki badające, które posiadają ww. upoważnienie, jeżeli nie wyraziły zeń rezygnacji, w dalszym ciągu figurują w wykazie (jednostek upoważnionych do badań). Podejmując się działania w ramach udzielonego upoważnienia deklarowały one wykonywanie takich badań. Minister Finansów natomiast nie posiada środków prawnych, za pomocą których mógłby im nakazać wykonywanie badań. Organ powtórzył (za ww. pismem z dnia [...] lipca 2010 r.) wcześniejszą argumentację na temat działań zmierzających do zwiększenia liczby jednostek badających, akcentując że w ich wyniku [...] czerwca 2010 r. rozpoczęła przedmiotową działalność nowa jednostka badająca – Instytut Elektrotechniki w W. W części wstępnej odpowiedzi na skargę organ, cytując przepisy § 7, § 8 ust. 1, § 8a ust. 1, § 9 oraz § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, podał że "obecnie upoważnienie Ministra Finansów do wykonywania przedmiotowych badań posiadają cztery jednostki badające, tj. Politechnika W., Politechnika R., Instytut Elektrotechniki Oddział w G., Instytut Elektrotechniki Oddział w W.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej p.p.s.a.). W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: 1. decyzji administracyjnych, 2. postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (por. art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu mamy więc do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia, w ramach inicjowanego przez stronę postępowania, przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w trybie i terminie określonym przez przepisy prawa. Innymi słowy, gdy będąc właściwym w sprawie pozostaje w zwłoce i mimo upływu terminów wynikających z art. 35 kpa, nie rozpoznaje sprawy w drodze stosownego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Niezwłocznie natomiast powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi ten organ rozporządza (art. 35 § 2 kpa). Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia wymaganej czynności, gdyż jej uwzględnienie przez Sąd skutkuje nakazaniem podjęcia określonego, przewidzianego prawem działania. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Wszystkie one są podejmowane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej i rozstrzygają o prawach i obowiązkach w określonym, skonkretyzowanym stanie faktycznoprawnym dotyczącym zindywidualizowanej strony postępowania. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest w tej sytuacji dopuszczalna jedynie w takim zakresie, w jakim stronie przysługuje skarga na akt lub czynność organu. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji jest zatem występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony, którego organ nie podejmuje. W rezultacie niedopuszczalna będzie skarga na bezczynność organu w zakresie postępowania skargowo-wnioskowego uregulowanego w dziale VIII kpa (skargi i wnioski), wydania pisma niemającego charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, wydania określonego aktu lub czynności, których adresatami są inne podmioty niż strona składająca skargę, czy podjęcia przez organ szeregu bliżej niesprecyzowanych działań skierowanych do nieokreślonego kręgu adresatów. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżąca uczyniła bezczynność Ministra Finansów "polegającą na niezapewnieniu jednostek wykonujących badania automatów do gry poprzez niewydanie decyzji upoważniających jednostki badające do prowadzenia badań i opiniowania automatów do gry (...)". Analizując w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi tak sformułowanej, należy zauważyć, że podstawę prawną do prowadzenia wspomnianych badań automatów do gier stanowi ww. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. Zgodnie z § 7 tego aktu, warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu lub urządzenia, o którym mowa w § 8. Stosownie zaś do treści § 8 ust. 1 rozporządzenia, badanie poprzedzające rejestrację przeprowadza jednostka badająca upoważniona przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Po przeprowadzeniu badania poprzedzającego rejestrację automatu lub urządzenia do gier jednostka badająca wydaje opinię techniczną (§ 8a ust. 1 rozporządzenia), natomiast po wydaniu przez jednostkę badającą opinii technicznej zawierającej pozytywny wynik badania automatu lub urządzenia do gier poprzedzającego ich rejestrację, na wniosek podmiotu urządzającego gry lub zakłady wzajemne, wyznaczony naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu lub urządzenia do gier (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z treści § 8 ust. 1 rozporządzenia wynika, że jednostka badająca może prowadzić badania automatów do gier na podstawie odpowiedniego upoważnienia udzielonego przez Ministra Finansów. Nie budzi wątpliwości, iż wskazane upoważnienie nie stanowi decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, nie stanowi także żadnej czynności bądź aktu wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Upoważnienie do prowadzenia badań przez jednostkę badającą stanowi w istocie rodzaj przekazania części władztwa administracyjnego przez Ministra Finansów w zakresie procedury dopuszczającej automaty i urządzenia do gier do eksploatacji i przewidzianego prawem użytkowania. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom skarżącej, z charakteru czynności upoważniającej trudno wnioskować o sprecyzowanym obowiązku organu do przekazania wspomnianego władztwa jednostkom badającym. Zarówno samo udzielenie upoważnienia, jak i wybór jednostki badającej wynikają z samodzielnych uprawnień Ministra Finansów i mieszczą się w zakresie wykonywanych przez ten organ zadań i jego bieżącej działalności. Brak elementu obligatoryjności podjęcia określonej czynności w postaci udzielenia upoważnienia, która w dodatku nie posiada cech władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, wskazuje na brak dopuszczalności skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Nie ma bowiem podstawy prawnej do dochodzenia określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania skarżącej. Jak wynika z treści skargi, żądanie skarżącej sprowadza się do udzielenia odpowiedniego upoważnienia bliżej nieokreślonej liczbie jednostek badających. W rezultacie nawet przyjęcie, iż wspomniane upoważnienie może dotyczyć w jakimś stopniu uprawnień lub obowiązków strony skarżącej nie zmienia konstatacji, że adresatem tego upoważnienia nie jest skarżąca, lecz bliżej niesprecyzowana, hipotetyczna jednostka badająca, która uzyskałaby w ten sposób umocowanie organu państwowego do prowadzenia odpowiednich badań. Ponadto należy wskazać, iż skarżąca domaga się w niniejszej sprawie podjęcia przez Ministra Finansów określonych czynności obliczonych na zabezpieczenie możliwości prowadzenia badań dotyczących automatów do gier, co umożliwiłoby jej podjęcie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu salonu gier na automatach. Skarżąca ma więc na celu spowodowanie wydania przez organ takiej liczby upoważnień jednostkom badającym, która zapewniłaby sprawne i skuteczne przeprowadzenie tych badań i podjęcie działalności zarobkowej. Jednocześnie skarżąca zarzuca organowi uchybienia w tym zakresie i brak zabezpieczenia możliwości realnego wykonywania tej działalności. W rezultacie charakter niniejszej skargi zbliżony jest do żądań objętych postępowaniem skargowo-wnioskowym uregulowanym w dziale VIII kpa (skargi i wnioski). Zgodnie z art. 227 kpa przedmiotem skargi (w tym postępowaniu) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W rozstrzyganej sprawie zarzut strony skarżącej dotyczy w istocie nienależytego wykonania zadań przez organ państwowy, a nie braku określonego rozstrzygnięcia podlegającego kognicji sądowoadministracyjnej, tym bardziej że z obowiązujących przepisów trudno jest wyinterpretować obowiązek udzielenia upoważnienia przez Ministra Finansów dla jednostek badających w ściśle określonym terminie, czy też liczbę jednostek, które upoważnienia te winny posiadać. Jednakże postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII kpa nie jest postępowaniem zmierzającym do wydania aktu lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej i jako takie nie jest objęte skargą do sądu administracyjnego. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji nie przysługuje w nim również skarga na bezczynność organu. Reasumując, w ocenie Sądu, skarga na bezczynność Ministra Finansów w zakresie – tak jak sformułowała ją skarżąca – niezapewnienia jednostek wykonujących badania automatów do gry poprzez niewydanie decyzji upoważniających te jednostki do prowadzenia tych badań i opiniowania automatów, co uniemożliwiło skarżącej rozpoczęcie działalności, na którą uzyskała wcześniej zezwolenie i spowodowało szkodę z tego tytułu, jest z powodu omówionych wyżej przyczyn niedopuszczalna i dlatego podlega odrzuceniu. Na marginesie powyższych wywodów warto wskazać, że niedopuszczalność skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie wynika również z uchybień w fazie stricte formalnej, której badanie poprzedzać musi skuteczne zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność Sąd w pierwszej kolejności bada, czy wyczerpana została procedura przewidziana art. 37 kpa. W przypadku skargi na bezczynność ministra nie obowiązuje tryb wyczerpania zażalenia, o którym mowa w tym przepisie, jednak skargę do sądu administracyjnego powinno poprzedzać w tej sytuacji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, co pozostaje w zgodzie z zasadą autokontroli działania organu i z zasadą pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 16/07, LEX nr 471281). W niniejszej sprawie obowiązkowa procedura polegająca na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa nie została wyczerpana. Zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że za takie wezwanie nie może zostać uznane ww. pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2010 r., gdyż pismo to stanowiło jedynie informację o braku możliwości uzyskania odpowiednich badań technicznych poprzedzających rejestrację automatów oraz zawierało wniosek, czy raczej oświadczenie o oczekiwaniu na decyzję w kwestii wyrażenia zgody na przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności (otwarcia salonu gier). Tymczasem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest bezczynność organu polegająca na niewydaniu decyzji zmieniającej termin rozpoczęcia przez skarżącą działalności, na którą wcześniej otrzymała zezwolenie, tylko bezczynność w zakresie niezapewnienia jednostek wykonujących badania automatów. Podkreślić należy, że strona nie może dowolnie wskazywać na jakiekolwiek pismo skierowane do organu jako na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. To wezwanie powinno być wyraźne i obejmować precyzyjnie określone żądanie, skorelowane następnie z przedmiotem skargi na bezczynność. W rozpatrywanej sprawie występuje co najwyżej luźny związek pomiędzy wspomnianym pismem z [...] czerwca 2010 r. a skargą na bezczynność w wydaniu upoważnień dla jednostek badających. W tej sytuacji należy uznać, że także z tej przyczyny skarga powinna zostać odrzucona. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kwoty wpisu sądowego stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.