VII SA/Wa 2219/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa D. w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala. VII SA/Wa 2219/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta W. na podstawie art. 11 a ust. 1 i 4, art. 11 f, 12 i ust. 1,2,3 i 4 oraz 17 ust.1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), zw. dalej ustawą drogową , art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora Powiatu W. z dnia [...].06.2010r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi powiatowej Nr [...] W N.- M.-wariant alternatywny przez tereny ALP - działki znajdujące się w liniach rozgraniczających drogę: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie N. gmina Z. Starosta W. w/w decyzją zatwierdził również na potrzeby w/w inwestycji projekt podziału nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawiera komplet wymaganej dokumentacji - zgodny z art. 11 f ust. 1 ustawy drogowej. Wyjaśnił, że zawiadomił strony w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej jak również wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. W wyznaczonym terminie strona postępowania - Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w W. złożyła pismo z którego wynika, iż w przedmiotowej sprawie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. wydał negatywną opinię wskazując jednocześnie na negatywne skutki realizacji inwestycji na środowisko leśne oraz utrudnienia w prowadzeniu gospodarki leśnej. Odnosząc się do w/w zastrzeżeń , organ I instancji nie podzielił ich zasadności z tego względu, iż projektowana budowa odcinka drogi będzie przebiegała śladem istniejącej drogi gruntowej, która wykorzystywana jest od wielu lat przez mieszkańców wsi M., i to iż będzie ona o nawierzchni bitumicznej , to w żaden sposób nie pogorszy ani nie utrudni w prowadzeniu gospodarki leśnej na tym terenie. Wskazał również, Przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - budowa odcinka drogi powiatowej Nr [...] N. –M. - wariant alternatywny przez tereny A. jest zgodny z art. 11 ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. VII SA/Wa 2219/10 Organ wyjaśnił, że wniosek zawierał stosowną dokumentację na którą składają się : opinie właściwych organów, komplet map z przebiegiem drogi i z projektowanym podziałem nieruchomości , analiza powiązania drogi z innymi drogami, określone zmiany w dotychczasowej infrastrukturze, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami o których mowa w art. 12 ust.7 ustawy Prawo budowlane oraz prawomocna decyzja [...] z dnia [...].07.2009 r ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi powiatowej Nr [...] W N.- M. gmina Z. wydana przez Wójta Gminy Z. Rozpatrując przedłożony wniosek Starosta W. stwierdził, iż załączone dokumenty odpowiadają wymaganiom określonym w obowiązujących przepisach. Ponieważ inwestor wystąpił z wnioskiem o nadanie niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności , uzasadniając go ważnym interesem społecznym mieszkańców i gospodarczym, to zgodnie z art. 17 ust.l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych , organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa D. od wyżej opisanej decyzji Starosty W. z dnia [...] .08.2010r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn "Budowa odcinka drogi powiatowej Nr [...] W N. –M. - wariant alternatywny przez tereny A. ", Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty W. z dnia [...].08.2010r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn "Budowa odcinka drogi powiatowej Nr [...] W N.-M. - wariant alternatywny przez tereny A. " w liniach rozgraniczających i na działkach [...], [...], [...] .[...], [...]. [...], [...] [...].[...]. [...], [...], [...]. [....], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...]. [...], [...],[...], [...]. [...] w obrębie [...] N., gm. Z. , została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie widzi podstaw do jej uchylenia. Wojewoda wskazał również, że wniosek inwestora zawiera niezbędne dokumenty, o których mowa w art. 11 b ust. 1 i art. 11 d ust. 1 "specustawy". Do wniosku załączono opinię Zarządu Województwa [...] z dnia [...] .10.2009r. znak [....] , opinię Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] .10.2009r. Wniosek zawiera: mapę w skali 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, VII SA/Wa 2219/10 informację dot. zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, pozytywne uzgodnienie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].12.2009r. Nr [...] oraz opinię Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...].11.2009r. znak [...]. Ponadto do wniosku załączono decyzję z dnia [...].07.2009r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny - zawiera niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi. Odnosząc się do zarzutów Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. zawartych w zastrzeżeniu z dnia [...] .01.2010r. znak [...] wyrażonym po wszczęciu postępowania administracyjnego, organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że projektowana budowa odcinka drogi będzie usytuowana po istniejącej drodze gruntowej, która była wykorzystywana przez wiele lat przez mieszkańców wsi M.. Podniesienie parametrów istniejącej już drogi, zdaniem organu odwoławczego nie wpłynie niekorzystnie na gospodarkę leśną. Wojewoda wskazał, ze z § 3 ust.l pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257 z 2004r., poz.2573 z późn. zm./ wynika, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30/.../. Z decyzji środowiskowej Wójta Gminy Z., dołączonej do wniosku wynika, że właściwe organy odstąpiły od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda wskazał również, ze na podstawie art.21 ust.1 powyższej ustawy drogowej "Do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Zdaniem Wojewody zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż projektowana droga jest jedynym przejezdnym szlakiem komunikacyjnym łączącym mieszkańców wsi M. z siecią dróg publicznych. Słusznie też nadano decyzji organu I instancji rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając go ważnym interesem społecznym i gospodarczym VII SA/Wa 2219/10 wskazując, że "Specustawa" powstała w celu uproszenia i przyśpieszenia procedury związanej z zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Nadleśnictwo D. zaskarżając w całości decyzję Wojewody [...] i wnosząc o jej uchylenie Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art.11d. pkt 8 lit. e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003roku, o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie realizacji dróg publicznych, poprzez to, że pomimo negatywnego zaopiniowania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. projektu realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi powiatowej Nr [...] N.- M, wariant alternatywny przez tereny A., została wydana w/w decyzja, co oznacza, zdaniem strony skarżącej, że brak jest uzgodnienia wymaganego przez art. 11d pkt 9. 3 powołanej wyżej ustawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że pomimo nadal toczącego się postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji powszechnej gruntów i budynków od wydanej już wcześniej przez Starostę W. decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r., o ustaleniu lokalizacji tej samej drogi Nr [...] N.- M. oraz obrazę art.77 § 1 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności materiału zebranego w sprawie wydanej już uprzednio decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r., która dotyczy tej samej drogi, którą organ zatwierdził jednocześnie projekt podziału gruntu leśnego Skarbu Państwa pozostającego w zarządzie ustawowym Lasów Państwowych Nadleśnictwa D.. Strona skarżąca wskazała, że w tej sprawie toczy się nadal postępowanie, którego przedmiotem jest nierozpoznana skarga kasacyjna wniesiona przez Nadleśnictwo D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygnatura akt IV SA/Wa 2040/09. W odpowiedzi na skargę organ, potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji VII SA/Wa 2219/10 decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak wynika to z tytułu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), ma charakter szczególny. Ten szczególny charakter dotyczy też zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wyłączone są zasady i przepisy proceduralne postępowania opartego na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli określone kwestie proceduralne zostały uregulowane w tej ustawie, a zatem powołanie się przez skarżących w skardze na zasady ogólne i przepisy postępowania wynikające z k.p.a. może być rozpatrywane przez sąd administracyjny tylko w kontekście art. 11 c tej ustawy. Zgodnie z art. 11c ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Celem ustawy drogowej jest przyspieszenie realizacji dróg publicznych, rozwiązania proceduralne w niej zawarte mają zaś temu celowi służyć. Stąd też wprowadzenie w niej rozwiązań skracających tryb postępowania, koncentrujących materiał dowodowy sprawy, a także zakres i skutki kwestionowania rozstrzygnięć. Kolejny przepis ustawy - art. 11d określa, co powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z tym przepisem wniosek powinien zawierać m. innymi opinie dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych. Uwzględniając powyższe wskazać trzeba, że administracyjne postępowanie jurysdykcyjne kończące się decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się od złożenia wniosku przez inwestora (art. 11 a ustawy w zw. z art. 61 § 3 k.p.a.). Przed złożeniem tego wniosku inwestor wykonuje szereg czynności związanych z przygotowaniem wniosku w tym dołącza szereg opinii (art. 11 b i 11d pkt 8 ustawy). Oznacza to, że uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie przy czym opinie i uzgodnienia zawarte są w aktach sprawy jak i uzyskane w trakcie postępowania i stanowią podstawę do ich oceny przez organ oraz powołania się na nie w decyzji. VII SA/Wa 2219/10 Opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8 art. 11d zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W przypadku negatywnej opinii, w tym przypadku negatywnej opinii Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., obowiązkiem organu jest odniesienie się do jej treści. Natomiast w decyzji II instancji, która rozstrzyga sprawę wywołaną odwołaniem konkretnej strony, organ ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić te kwestie które podnoszone są w odwołaniu. Przedmiotem odwołania był zaś zarzut naruszenia art.11d pkt 8 lit. e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003roku, o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie realizacji dróg publicznych pomimo negatywnego zaopiniowania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W.. Organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii, o czym będzie mowa dalej, dlatego zdaniem Sądu, obowiązek rozpoznania odwołania i sporządzenia uzasadnienia decyzji został wykonany wprawdzie lakonicznie, ale przez odniesienie się do zarzutów odwołania, nie można zatem zarzucić, że organ administracji nie działał w tym zakresie prawidłowo. Zdaniem Sądu nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów ustawy drogowej, ponieważ organ prawidłowo wykonał wszelkie czynności związane z zawiadomieniem stron w trybie przewidzianym w ustawie drogowej, dostatecznie identyfikując wydawane decyzje w sposób umożliwiający złożenie środków zaskarżenia, co też stało się podstawą rozpatrzenia odwołań od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, nie można zatem skutecznie zarzucić, że ewentualne uchybienia w tym zakresie miały znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 11e ustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Starosta pełni w procesie budowy drogi powiatowej i gminnej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie VII SA/Wa 2219/10 dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno wykonawczych inwestycji. W związku z powyższym Starosta W. nie ma kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dot. wydania zaskarżonej decyzji pomimo nadal toczącego się postępowania sądowego, a dokładnie postępowania kasacyjnego w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygnatura akt IV SA/Wa 2040/09 dot. wprowadzenia zmiany w ewidencji powszechnej gruntów i budynków i odmowy wycofania tych zmian Sąd uznaje go za chybiony, bowiem odmowa wycofania wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany nie stanowi przesłanki zawieszeniowej określonej w art.97 ust.1 pkt.4 k.p.a. nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Sąd skargę oddalił.