II OSK 1048/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Nadleśnictwa D. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2219/10 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa D. w Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2219/10 oddalił skargę Nadleśnictwa D. w Z. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta W. na podstawie art. 11a ust. 1 i 4, art. 11f, 12 i ust. 1, 2, 3 i 4 oraz 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz. 721, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora Powiatu W. z dnia [...]czerwca 2010 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi powiatowej Nr [...] N.-M. - wariant alternatywny przez tereny ALP - działki znajdujące się w liniach rozgraniczających drogę: [...]w obrębie N. gmina Z. Starosta W. decyzją tą zatwierdził również na potrzeby wskazanej inwestycji projekt podziału nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa D. od powyższej decyzji Starosty W. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Nadleśnictwo D. zaskarżając w całości decyzję Wojewody M. i wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że postępowanie administracyjne kończące się decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej rozpoczyna się od złożenia wniosku przez inwestora (art. 11 a ustawy w zw. z art. 61 § 3 k.p.a.). Przed złożeniem tego wniosku inwestor wykonuje szereg czynności związanych z przygotowaniem wniosku, w tym dołącza szereg opinii (art. 11 b i 11d pkt 8 ustawy). Oznacza to, że uzyskiwanie opinii poprzedza złożenie wniosku, a zatem czynności te są dokonywane przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, przy czym opinie i uzgodnienia tak zawarte są w aktach sprawy, jak i uzyskane w trakcie postępowania, stanowią podstawę do ich oceny przez organ oraz powołania się na nie w decyzji. Opinie, o których mowa w ust. art. 11d 1 pkt 8 zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W przypadku negatywnej opinii, w tym przypadku negatywnej opinii Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., obowiązkiem organu jest odniesienie się do jej treści. Natomiast w decyzji II instancji, która rozstrzyga sprawę wywołaną odwołaniem konkretnej strony, organ ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić te kwestie, które podnoszone są w odwołaniu. Przedmiotem odwołania był zaś zarzut naruszenia art. 11d pkt 8 lit. e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie realizacji dróg publicznych pomimo negatywnego zaopiniowania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. Organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii, dlatego zdaniem Sądu, obowiązek rozpoznania odwołania i sporządzenia uzasadnienia decyzji został wykonany wprawdzie lakonicznie, ale przez odniesienie się do zarzutów odwołania, nie można zatem zarzucić, że organ administracji nie działał w tym zakresie prawidłowo. Zdaniem Sądu nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów ustawy drogowej, ponieważ organ prawidłowo wykonał wszelkie czynności związane z zawiadomieniem stron w trybie przewidzianym w ustawie drogowej, dostatecznie identyfikując wydawane decyzje w sposób umożliwiający złożenie środków zaskarżenia, co też stało się podstawą rozpatrzenia odwołań od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, nie można zatem skutecznie zarzucić, że ewentualne uchybienia w tym zakresie miały znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wskazał Sąd, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Starosta pełni w procesie budowy drogi powiatowej i gminnej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno wykonawczych inwestycji. W związku z tym Starosta W. nie ma kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej – p.p.s.a.). Sąd skargę oddalił. Od powyższego wyroku Nadleśnictwo D. w Z. wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wyrokowi temu zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego : - art. 24 § 1 i 4 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zagadnienia konieczności wyłączenia się Starosty W. z rozpoznania zaskarżonej decyzji w sprawie wydania pozwolenia o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej nr [...] N.-M., co winno nastąpić z mocy prawa jako że chodzi o przepis postępowania, którego naruszenia sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu jako mający istotny wpływ na wynik sprawy, szczególnie że skutkiem wydania pozwolenia było odebranie Skarbowi Państwa Lasom Państwowym Nadleśnictwu D. zarządu przedmiotowych działek na rzecz Starosty W., - naruszenie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ustalenie i przyjęcie jako prawidłowe, że na budowę drogi Nr [...] N. – M., zarówno w wariancie podstawowym jak i alternatywnym, wskazane w zaskarżonych decyzjach działki stały się z mocy prawa własnością Starosty W., podczas, gdy przepis art. 11d ust. 1 pkt 1 tej ustawy mówi o "terenie niezbędnym dla obiektów budowlanych, skutkiem czego majątek Lasów Państwowych Nadleśnictwa D. został uszczuplony. - naruszenie art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. poprzez brak ostatecznego ustalenia w drodze uchwały powiatu, który z odcinków drogi, tj. wariant podstawowy czy wariant alternatywny wchodzi w skład przedmiotowej drogi, a czego wymaga jako niezbędnego elementu dla obiektów budowlanych art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. - naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaliczenie drogi nr [...] N. –M., wariant alternatywny przez tereny ALP, do drogi powiatowej, podczas gdy droga ta łączy dwie wsie to jest. M.-N. zaś przepis art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymaga dla kategorii drogi powiatowej połączenia miasta będącego siedzibą powiatu z siedzibami gmin między sobą, co w niniejszej sytuacji nie ma miejsca. - naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowego wyjaśnienia kwestii opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji LP w W. w sytuacji, gdy ta okoliczność nie była przedmiotem prawidłowego wyjaśnienia przez organ odwoławczy, ani też Sądu, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto brak odniesienia się i analizy w zaskarżonym wyroku naruszeń prawa materialnego co do kwestii wyłączenia się Starosty Powiatu W. od wydania w niniejszej sprawie decyzji co winno być przedmiotem badania z urzędu. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art.176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Tymczasem wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna w zakresie, w jakim zarzuca naruszenie art. 24 § 1 i 4 k.p.a. (błędnie określonego jako przepis prawa materialnego) nie spełnia wyżej wskazanych wymogów, ponieważ art. 24 § 1 k.p.a. składa się z siedmiu punktów – natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano, którą konkretnie jednostkę redakcyjną (punkt) miały naruszyć Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Z powyższego względu niemożliwe było rozpoznanie tego zarzutu. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości objęte zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. W sprawie niniejszej działki zajęte pod budowę drogi powiatowej Nr [...], stały się własnością Powiatu W.. Oczywiście oznacza to uszczuplenie majątku Lasów Państwowych Nadleśnictwa D., co zostało podniesione w skardze kasacyjnej, ale taki też był cel powołanej wyżej ustawy, która miała przyspieszyć budowę dróg publicznych poprzez odpowiednie rozwiązania prawne, w tym te zawarte w przywołanym wyżej przepisie. W skardze kasacyjnej nie wykazano natomiast, że działki gruntu zajęte pod budowę przedmiotowej drogi nie był niezbędne dla realizacji inwestycji (art. 11d ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 12 ust. 4 pkt 2 wskazanej ustawy nie okazał się zatem zasadny. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 1112 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, poprzez brak ustalenia w drodze uchwały powiatu właśnie, który z odcinków drogi tj. wariant podstawowy czy wariant alternatywny wchodzi w skład przedmiotowej drogi. Przepis powyższy ma bowiem zastosowanie do istniejących już dróg powiatowych, a nie tych, które są dopiero na etapie projektowania. W sprawie niniejszej wybór wariantu alternatywnego został zaś dokonany przez Zarząd Powiatu W.. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez kwestionowanie, że projektowana droga nie będzie miała statusu drogi powiatowej, podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy analizy powiązania z innymi drogami publicznymi stanowiącej załącznik do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wynika, że projektowany odcinek drogi będzie przedłużeniem istniejącego odcinka drogi powiatowej Nr [...]. Skoro zatem projektowana droga będzie miał status drogi publicznej to zastosowanie będzie do niej miał art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do kwestii negatywnej opinii Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. nie miał wpływu na wynik sprawy niniejszej, a tylko takie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może w sposób skuteczny stanowić podstawę kasacyjną. Dlatego zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.