II OSK 1682/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1177/10 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.D. (z domu G.) na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ustawionego bez pozwolenia na budowę kiosku handlowego o wymiarach 2,60 m x 3,36 m, przy ul. R., na działce nr 1 (miejsce [...]) w Kołobrzegu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu, na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał inwestorce dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ I instancji ustalił, że inwestorka wymieniła istniejący kiosk typu "Faron" na nowy o konstrukcji stalowej i wymiarach 2,6 0m x 3,36 m. Inwestorka oświadczyła, że nowy kiosk posiada te same wymiary i wygląd zewnętrzny jak poprzedni obiekt oraz okazała decyzję Prezydenta Miasta Kołobrzeg z dnia [...] kwietnia 2002 r. zezwalającą na posadowienie kiosku na okres 3 lat oraz oświadczyła, że nie ma pozwolenia na ustawiony w dniu 22 stycznia 2007 r. obiekt i nie występowała o warunki zabudowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpoznaniu odwołania M.D., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji ze względu na zmianę stanu prawnego mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 48 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu ponownie nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla obszaru na którym znajduje się budynek uchwałą Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 18 lutego 2008 r. nr XVIII/242/08 wprowadzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód (Dz.Urz. Województwa Zachodniopomorskiego Nr 47, poz. 1021). Zdaniem organu dla tego terenu w planie przewidziany został zakaz lokalizacji zarówno stałej zabudowy dla usług handlu i gastronomi oraz tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego. Nie było więc w sprawie podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpoznaniu odwołanie M.D., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu nie jest organem uprawnionym do dokonywania we własnym zakresie ustaleń czy przedmiotowy obiekt narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 48 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kołobrzegu ponownie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Organ wyjaśnił, że wezwał inwestorkę do przedłożenia szeregu dokumentów potrzebnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w terminie do dnia 28 maja 2010 r. W związku z brakiem przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji organ we własnym zakresie uzyskał informację od Naczelnika Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta Kołobrzeg, że działka nr 1 znajduje się na obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód, który określa dla nieruchomości funkcję użytkowania terenu symbolem "12KDX", co oznacza zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych handlu sezonowego, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych. Skoro zatem miejsce lokalizacji przedmiotowego pawilonu nie jest uwzględnione na planie, to wybudowany obiekt jest sprzeczny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.D. zarzucając jej błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek jest sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że uzyskana z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej odpowiedź została podpisana przez Naczelnika Wydziału Budownictwa i Architektury, co dyskwalifikuje zaświadczenie jako dowód w sprawie, tym bardziej że w tym czasie trwało postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia zgodności budynku z planem miejscowym. Z tego powodu, zdaniem skarżącej, organ powiatowy naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ powinien zawiesić postępowanie do czasu uzyskania od właściwego organu zaświadczenia o zgodności z planem obiektu, bądź postanowienia o odmowie jego wydania. Nadto organ powiatowy nie uwzględnił jej wniosku z dnia 1 lipca 2010 r. o przedłużenie terminu do przedłożenia zaświadczenia, co uniemożliwiło stronie wywiązanie się z nałożonego na nią obowiązku. Zaskarżoną decyzją Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że samowolnie ustawiony pawilon handlowy pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji, zgodnie z art. 7 k.p.a., podjął niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a z powodu opieszałości skarżącej oraz trzech wniosków o przesunięcie terminu do złożenia dokumentów, zwrócił się do właściwego organu o dokonanie interpretacji ustaleń planu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 pkt 1 i 2 w związku z art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Regulamin określa m.in. kwestie osób upoważnionych do podpisywania pism w imieniu wójta tudzież prezydenta miasta. Podnoszona przez skarżącą kwestia zawieszenia postępowania uzasadniania koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) pozostaje bez wpływu na zasadność orzeczenia organu I instancji, bowiem postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Kołobrzeg odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z planem przedmiotowego pawilonu, wyłączając tym samym zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut nieuwzględnienia wniosku o przedłużenie terminu do składania dokumentów jest niezasadny, ponieważ organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję po upływie 40 dni od daty złożenia wniosku, a skarżąca posiadała już w tym terminie zaświadczenie Prezydenta Miasta Kołobrzeg. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M.D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, dowolną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, nienależyte jego rozpatrzenie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a mianowicie art. 7–12 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Zarzuciła też naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. na skutek niezawieszenia z urzędu postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy wymagało prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a także naruszenie art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 222 i art. 223 § 1 k.p.a. na skutek nierozpatrzenia stanowiska strony w przedmiocie zawieszenia postępowania, czym pozbawiono stronę prawa określonego w art. 141 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony samowolnie, inwestorka nie dysponowała bowiem pozwoleniem na budowę. Ponieważ, mimo dwukrotnego przedłużenia terminu do przedstawienia dokumentów wymaganych w procesie legalizacyjnym, skarżąca takich dokumentów nie przedłożyła, organ zwrócił się do odpowiedniego organu o potwierdzenie zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że organ dokonał z urzędu czynności, do wykonania której zobowiązana była wcześniej strona. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje, m.in. w sferze dowodowej, zasada oficjalności (działania z urzędu) i czynność dokonana z urzędu ma takie samo znaczenie jak czynność, którą winna była dokonać strona. Sąd uznał także, że przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania był prawidłowy. Organ uzyskał informację, że lokalizacja przedmiotowego obiektu jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego organ nakazuje decyzją rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność została przez organ wyjaśniona. Sąd uznał także za prawidłowe wyjaśnienia organu co do kwestii uprawnienia osoby, która podpisała informację w przedmiocie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.D., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez selektywne przyjęcie przez Sąd I instancji dowodów i rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego oraz nierozważenie całokształtu sprawy objętej skargą. Zarzucono także niedokonanie oceny ponad granice skargi w przedmiocie błędnej interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg dla terenu "12KDX" oraz braku podstaw do przyjęcia, że Naczelnik Wydziału Architektury Urzędu Miasta Kołobrzeg jest podmiotem uprawniony do podpisywania zamiast organu (Prezydenta Miasta) informacji o zgodności lub niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 48 ust. 3 pkt 1 oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 15 polegające na ustaleniu niezgodnie z przywołanymi przepisami, że informacja pisemna Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Miasta Kołobrzegu zastępuje wymagane art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego zaświadczenie organu administracji – Prezydenta Miasta Kołobrzegu i tym samym stanowi podstawę stanowiska organu nadzoru budowlanego stwierdzającego stosownie do art. 49 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy niezgodność projektu zagospodarowania terenu "12KDX" z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżąca uzyskała w 2002 r. pozwolenie na usytuowanie w Kołobrzegu przy ul. R. kiosk handlowy na okres 3 lat. W dniu 22 stycznia 2007 r. ustawiła, po uprzednim usunięciu starego kiosku w jego miejscu, nowy kiosk o podobnych wymiarach lecz innej konstrukcji. Organy uznały to za samowolę budowlaną, gdyż budowa nie została poprzedzona uzyskaniem wymaganego pozwolenia na budowę. Mając na względzie przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 994 r. – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 5 stycznia 2010 r. zobowiązał stronę do złożenia w terminie do 10 lutego 2009 r. dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, to jest zaświadczenia Prezydenta Kołobrzegu o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek skarżącej termin ten został przedłużony do 28 maja 2010 r. Mimo upływu wyznaczonego terminu skarżąca nie złożyła żadnych dowodów i mając to na względzie organ I instancji, na podstawie przepisu art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 tegoż artykułu, nakazał decyzją dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Ustalone wyżej okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Okolicznością, niemającego przy tym istotnego znaczenia dla wyniku postępowania jest to, że Sąd I instancji z urzędu zażądał informacji o zgodności zrealizowanej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i że informację o braku takiej zgodności podpisał Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta w Kołobrzegu, które to uprawnienie do wydania takiego zaświadczenia przez tę osobę kwestionuje strona. Dowód ten nie miał istotnego znaczenia dla wyniku postępowania. Podstawą do wydania decyzji o rozbiórce był fakt, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej a strona nie wykonała obowiązków umożliwiających jego legalizację. Ubocznie można tylko stwierdzić, że Prezydent Kołobrzegu postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. odmówił wydania dokumentu stwierdzającego zgodność zrealizowanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowo planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdziło tylko istnienie powodu uniemożliwiającego legalizację wzniesionego obiektu. W sprawie nie zaistniało więc zarzucane skargą kasacyjną naruszenie prawa materialnego. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, regulujący postępowanie po złożeniu dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie miał żadnego zastosowania, skoro skarżąca nie złożyła tych dokumentów. Podobnie w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określa się, między innymi, zakaz zabudowy. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mają żadnego uzasadnienia, gdyż skarżąca nie wykazała naruszenia tych przepisów. Dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.