VII SA/Wa 1833/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/WA 1833/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [....] maja 2010r., Nr [...], znak: [...]; Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek M. P. oraz B. D., zastępowanych przez Z. G., nieważności decyzji Starosty Ł. z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] J. (w tym budowę: wieży antenowej, montaż anten, zlokalizowanie urządzeń teletechnicznych, wykonanie ogrodzenia, utwardzenie terenu stacji) wraz z wewnętrzną linią zasilającą n.n. oraz zjazdem na drogę publiczną w miejscowości J., ul. [...], działki nr [...] i [...], gm. A. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ł. z dnia [...] marca 2009r., Nr [...] zarzucono rażące naruszenie art. 46 ust. 1 oraz art. 51, 53 oraz 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 - tekst jedn.), z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazano zarzut naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Odnosząc się do powyższych zarzutów, Wojewoda [...] wskazał w uzasadnieniu, iż są one bezzasadne z uwagi na fakt, że w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przywołane przepisy Prawa ochrony środowiska zostały uchylone, z dniem 15 listopada 2008r., przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ponadto ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 lit a) ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., stosownie do którego sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności VII SA/WA 1833/10 znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Wojewoda [...] wskazał, iż ww. przepis nie znajduje zastosowania w omawianej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołań M. P. oraz B. D., zastępowanych przez Z. G. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanego dalej K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [....] maja 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] J. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r., Nr [...] , nie odpowiada prawu, jako że wydane zostało z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 158 § 1 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwa jedynie wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania okaże się, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności tymczasem zdaniem organu odwoławczego organ wojewódzki nie dokonując, w uzasadnieniu badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, analizy zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi i odrębnymi, w tym ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit d) ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, pod kątem wystąpienia którejkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., w zw. z art. 32 oraz 35 Prawa budowlanego, uchylił się od ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 6, 7, 8 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego organ wojewódzki nie dokonał oceny zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z obowiązującym prawem, nie przeprowadzając w VII SA/WA 1833/10 tym zakresie postępowania wyjaśniającego, co nie pozwala poddać decyzji Wojewody [...] kontroli instancyjnej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że z powyższych względów (tj. nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości w kontekście postępowania nieważnościowego) nie było możliwe skorzystanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z art. 136 K.p.a., który jak wynika z jego treści dotyczy wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nie zaś postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 1997r., sygn. akt I SA/Po 1237/96). Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Sądu Administracyjnego przez P. Sp. z o.o. , która wnosząc o jej uchylenie wskazała, że decyzja rażąco narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a. Strona skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji wydana została w sposób prawidłowy. Organ dokonał szczegółowej analizy wszystkich wymienionych w art. 156 kpa przesłanek stwierdzenia nieważności a w sposób szczególny skupił się na przesłankach podnoszonych przez wnioskodawców. W związku z powyższym, za bezzasadne, zdaniem strony skarżącej, należy uznać zarzuty organu ll-ej instancji, jakoby Wojewoda [...] w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na VII SA/WA 1833/10 budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...], naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97, I SA 343/00). W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich tak ocenianych uprawnień a określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym Sąd musi wziąć pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Konieczność, zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego można, bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99 Sąd ten stwierdził, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 kpa. VII SA/WA 1833/10 W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Dlatego organ odwoławczy, czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kodeksu. Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, organ l-ej instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający motywów swojego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnił z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie zbadał merytorycznie wszystkich przesłanek nieważności, które zdaniem organu ll-ej instancji mogłyby się pojawić w przedmiotowej sprawie i nie wykazał tego faktu w uzasadnieniu decyzji w sposób dostateczny. Tym samym uniemożliwił organowi odwoławczemu dokonanie kontroli w trybie art. 136 k.p.a. Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem organu ll-ej instancji. Oczywiście, organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinien ograniczyć się do analizy przesłanki stwierdzenia nieważności, na którą powołała się strona, ale dokonać pełnej oceny decyzji pod kątem innych przesłanek, mając na uwadze okoliczności uzasadnienia wniosku powołane przez stronę. Wojewoda [...] w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się jednak nie tylko do zarzutów wnioskodawców dot. naruszenia 46 ust.l, art.53, art. 56 ustawy z dnia 27.04.200lr.-Prawo ochrony środowiska oraz § 2 ust. I pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z VII SA/WA 1833/10 kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ I instancji dokonał również oceny kwestionowanej decyzji Starosty [...] w kontekście wymienionych w art. 156 K.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności. To że nie dokonał szczegółowej analizy wszystkich przesłanej mogło wynikać z faktu, iż oczywistym było ,że inne przesłanki w tej konkretnej sprawie nie mogły zaistnieć. Powyższe nie uzasadnia jeszcze postawienia zarzutu Wojewodzie, że nie przeprowadził postępowanie wyjaśniającego w stopniu uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu taka sytuacja w omawianej sprawie nie zaistniała. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, iż uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.