II SA/Gl 726/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.), Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. i I. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta C., działając jako organ I instancji, udzielił pozwolenia na cyt. "niezbędne wejście na teren działki nr [...], obręb [...], położonej w S. przy ul. [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na likwidacji szklanej fasady (pozostałej szyby klejonej po ogrodzie zimowym) w granicy działki nr [...], obręb [...], położonej w S., przy ul. [...]", jednocześnie określając warunki tego wejścia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] r. J. B., działający w imieniu K. B., zwrócił się z prośbą o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przedmiotowe roboty budowlane wynikają z nakazu nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. na właściciela przedmiotowej nieruchomości (decyzja numer [...] z dnia[...] r., znak: [...]). Z przedłożonych dokumentów wynika, że J. B. częściowo tylko wykonał nakaz decyzji, mianowicie w związku z brakiem zgody I. R. i Z. R. na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej wykonał od strony wewnętrznej przedmiotowego ogrodu zimowego ścianę murowaną na całej wysokości obiektu, nie likwidując tym samym szklanej fasady. Organ I instancji stwierdził następnie, iż po wnikliwej analizie zebranych materiałów ustalił, że konieczne wejście na teren działki nr [...] jest uzasadnione, ze względu na istniejącą formę zwartej zabudowy kamienicowej. Budynek wraz z ogrodem zimowym, zlokalizowany na działce nr [...], obręb [...], graniczy bezpośrednio z obiektem znajdującym się na działce sąsiedniej (nr [...]). Wykonanie powyższych robót wymaga zatem bezwzględnie czasowego wejścia na teren nieruchomości, stanowiącej własność I. i Z. R. Roboty te spowodują doprowadzenie rozbudowanego budynku mieszkalnego o ogród zimowy do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Decyzja wydana została na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Odwołanie od otrzymanej decyzji wnieśli I. i Z. R. zarzucając organowi I instancji: 1) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nie powiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, a w konsekwencji nie umożliwienie im czynnego udziału w sprawie oraz nie umożliwienie im przed podjęciem decyzji wypowiedzenia się co do materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisu art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obu, a nie tylko jednej spośród uczestniczących w postępowaniu stron; 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na niewłaściwym założeniu, iż tylko wejście na teren nieruchomości sąsiedniej umożliwi przeprowadzenie J. B. robót budowlanych, do wykonania których zobowiązany on został decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...], gdy w rzeczywistości prace te jest on w stanie wykonać bez ingerencji w własność odwołujących. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, iż skarżący brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał J. B. wykonanie robót budowlanych polegających na zlikwidowaniu otworów okiennych w południowej ścianie dobudowanej części budynku oraz wykonaniu tejże ściany znajdującej się w granicy działki jako murowanej na całej wysokości obiektu. Następnie przytoczył treść art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stwierdzając, że z akt sprawy wynika, iż J. B. zwracał się do sąsiadów z prośbą o wyrażenie zgody na wejście na teren Ich posesji na okres 7 dni w celu wykonania prac budowlanych wynikających w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. Zapewnił, że po zakończeniu prac pokryje wszelkie koszty związane z naprawą ewentualnych szkód. Zgody na wejście na teren działki nr [...] jednak nie uzyskał. O potrzebie wejścia na teren nieruchomości nr [...] w celu wykonania prac budowlanych wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. I. i Z. R. wiedzieli jednak konsekwentnie odmawiali udostępnienia swej posesji pomimo, iż rozbiórka szklanej ściany od strony posesji Inwestora jest trudna do wykonania zważywszy, że szyby w elewacji południowej są potłuczone. Zgodnie z przepisem art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku nieuzgodnienia warunków Starosta C. miał obowiązek w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku rozstrzygnąć o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji jest zatem zdaniem Wojewody [...] właściwe i zgodne z prawem. Pismem z dnia 25 maja 2010 r. I. i Z. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie jej w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili, powielając w tej mierze zarzuty odwołania, naruszenie art. 10 k.p.a. wskutek nie powiadomienia ich o toczącym się postępowaniu i nie umożliwienia czynnego w nim udziału oraz art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy co w konsekwencji doprowadziło do błędu faktycznego w ustaleniach, iż jedynie wejście na teren ich nieruchomości umożliwi wykonanie robót, do wykonania których J. B. został zobligowany. Zdaniem skarżących sprawę załatwiono ewidentnie z naruszeniem ich słusznego interesu. W szczególności nie przeprowadzono oględzin miejsca, w którym miały być wykonane roboty budowlane, do wykonania których J. B. został zobowiązany. W trakcie zaś takich oględzin skarżący wskazaliby, w jaki sposób roboty budowlane mogą być przeprowadzone bez konieczności wchodzenia na ich nieruchomość. Zwróciliby również uwagę, jakie niepowetowane i nieodwracalne szkody grożą w przypadku prowadzenia przez J. B. robót budowlanych z terenu ich nieruchomości. Ponadto z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, iż roboty budowlane mogą zostać przeprowadzone tylko po uprzednim wejściu na teren ich nieruchomości, ale brak jest argumentów na poparcie tego twierdzenia. Samo twierdzenie, iż rozbiórka ściany od strony posesji Inwestora jest trudna do wykonania, gdyż szyby elewacji południowej są potłuczone, jest lakoniczne i nie może stanowić podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, iż w postępowaniu prowadzonym przez nadzór budowlany skarżący brali czynny udział. Do wiadomości otrzymali bowiem pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. znak: [...] informujące m.in. o tym, że Inwestor "nie wyczerpał wszystkich dopuszczonych prawem możliwości czasowego zajęcia terenu na okres wykonania niezbędnych robót budowlanych". Konsekwencją tego pisma były prośby Inwestora kierowane do skarżących o wyrażenie zgody na wejście na ich posesję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, choć po części z przyczyn wziętych przez Sąd pod rozwagę z urzędu, innych niż podniesione w skardze. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, a także poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają bowiem art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W pierwszej kolejności należy w tym miejscu wskazać, iż w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego organ I instancji winien był jednoznacznie ustalić i prawidłowo oznaczyć w decyzji adresata (inwestora robót), któremu udziela, na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na niezbędne wejście na teren należącej do skarżących działki. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 k.p.a. koniecznym składnikiem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być oznaczenie jej adresata, a więc strony lub stron postępowania, do których praw bądź obowiązków odnosi się podjęte rozstrzygnięcie. Organ I instancji wymogu tego nie dochował, a wydana przezeń decyzja jest w tym zakresie daleko niejasna i wewnętrznie sprzeczna. W części nagłówkowej decyzji Starosta C. wskazał bowiem, iż wniosek o udzielenie pozwolenia złożył J. B. cyt. "w imieniu" K. B. Tym samym, w myśl tegoż wskazania, to nie J. B. w swoim imieniu lecz w istocie K. B.przez niego reprezentowana zwróciła się z wnioskiem do organu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia. W sprzeczności z zawartym w części nagłówkowej decyzji wskazaniem stoi jednak osnowa wydanego rozstrzygnięcia, w której organ wśród warunków odnoszących się do wejścia na teren działki nr [...] wskazał, iż J. B. w celu skorzystania z sąsiedniej nieruchomości ustala się termin 14 dni. W konsekwencji niejasnym jest czy pozwolenia na wejście udzielono K. B, w imieniu której stosowny wniosek złożył J. B. i w konsekwencji to jej wniosek był przedmiotem rozpoznania, czy też J. B. pomimo iż jak stwierdził organ działał on jedynie w imieniu K. B. Uchybienia tego nie dostrzegł organ II instancji, a tym samym analogicznym uchybieniem dotknięta jest także decyzja utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Podzielić należy nadto sformułowany przez skarżących w odwołaniu zarzut nie powiadomienia ich o trwającym postępowaniu w przedmiocie wydania przez organ pozwolenia na wejście na teren ich działki. Przedłożone Sądowi akta sprawy w żadnej mierze nie dowodzą bowiem by skarżący przed doręczeniem im decyzji Starosty C. udzielającej pozwolenia na wejście na teren ich nieruchomości zostali powiadomieni o złożeniu takiego wniosku i jego rozpoznawaniu przez organ I instancji. Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jedną z form realizacji ciążącego na organach obowiązku jest wyrażony w art. 61 § 4 k.p.a. nakaz powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu, na żądanie jednej ze stron lub z urzędu, postępowania administracyjnego. Aby bowiem strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi ona być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W konsekwencji jednym z pierwszoplanowych obowiązków organu związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających w danej sprawie przymiot strony. Organ administracji państwowej zobowiązany jest bowiem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje bowiem naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 652/97, LEX nr 34721. Za nietrafny uznać należy w tej mierze podniesiony przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę argument, iż skarżący brali czynny udział w postępowaniu albowiem otrzymali do wiadomości pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. znak: [...] informujące inwestora, iż nie wyczerpał wszystkich dopuszczonych prawem możliwości czasowego zajęcia terenu na okres wykonania niezbędnych robót budowlanych. Wniosek o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na wejście został bowiem wniesiony do organu dopiero w dniu 10 grudnia 2009 r. t.j. niemal miesiąc po dacie pisma, o którym wspomina organ II instancji. Podkreślenia wymaga nadto, iż stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W myśl z kolei ust. 2 przywołanego artykułu w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Stosownie do przytoczonej regulacji organ udzielający pozwolenia w osnowie decyzji opartej na art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego winien wskazać rodzaj zamierzonych robót budowlanych, określić dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej (jak np. określenie szerokości pasa gruntu, na jaki można wejść w związku z czynnościami przygotowawczymi i robotami remontowymi), a także określić terminu korzystania z tej nieruchomości, liczonego od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie zakresu czasowego i przedmiotowego zamierzonych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ winien zaś wykazać z jakiego powodu, jego zdaniem, niezbędne jest wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości. W rzeczywistości wydana w niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna nie spełnia wszystkich wskazanych wyżej wymogów. Wskazuje jedynie ogólny zakres robót budowlanych podając, iż jest to likwidacja szklanej fasady (pozostałej szyby klejonej po ogrodzie zimowym) w granicy działki nr [...], zaś wśród warunków wejścia wymienia konieczność prowadzenia robót zgodnie z decyzją PINB z [...] r., konieczność zabezpieczenia terenu przed szkodami, konieczność doprowadzenia działki sąsiedniej po zakończeniu robót do stanu poprzedniego, konieczność oznakowania i zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót stosownie do wymogów bhp. Określono też termin, w którym adresat decyzji może korzystać z sąsiedniej nieruchomości na 14 dni. Wbrew wskazanym powyżej wymogom decyzja w żadnej mierze nie określa natomiast dopuszczalnego sposobu korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Powoduje to tym samym, iż poprzez swe milczenie de facto organ I instancji umożliwił adresatowi decyzji korzystanie nie tylko z koniecznej części nieruchomości sąsiedniej lecz z całej działki, w dowolny sposób, pozostawiając mu tym samym autonomię w zakresie ustalenia granic niezbędnej potrzeby pomimo że ani z uzasadnienia decyzji ani innych zawartych w aktach dokumentów nie wynika by likwidacja szklanej szyby istotnie wymagała korzystania z całej nieruchomości sąsiedniej, a nadto określenie granic niezbędnej potrzeby i sposobu korzystania z nieruchomości stanowi obowiązek organu. Także i to uchybienie nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji, który zaskarżoną doń decyzję utrzymał w mocy uznając ją za właściwą i zgodną z prawem. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji w sposób prawidłowy ustali krąg stron postępowania, zbada czy i na rzecz jakiego podmiotu należy udzielić przedmiotowego pozwolenia i w zależności od ustaleń podejmie zgodne z prawem rozstrzygnięcie, w razie przychylenia się do wniosku rozważając granice niezbędnej potrzeby. Okoliczności tych Sąd przesądzić nie może albowiem wobec wskazanych wyżej niejasności jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne oceny i twierdzenia byłyby przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).