I SA/Bk 533/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi F. Spółka z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie cofnięcia rejestracji automatu oddala skargę. Postanowieniem z [...] lipca 2010 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. nr [...] z [...] maja 2010 r. dotyczące odmowy zawieszenia postępowania wszczętego w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie Apel [...], nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...]. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W wyniku kontroli przeprowadzonej w punkcie gier na automatach o niskich wygranych należącym do F. Sp. z o. o. (dalej powoływanej również jako Spółka) w dniu [...] grudnia 2009 r. w barze "R." ul. [...] w B., stwierdzono niezgodność stanu rzeczywistego ww. automatu z warunkami jego rejestracji. W związku z powyższym Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji ww. automatu do gier o niskich wygranych, o czym zawiadomił kontrolowaną Spółkę pismem z 8 lutego 2010 r. W dniu 11 marca 2010 r. pełnomocnik Spółki złożył wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania, do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Finansów zapytania w kwestii czy, gry urządzane na przedmiotowym automacie, są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych i/lub w rozumieniu art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Postanowieniem z [...] maja 2010 r. nr [...] organ I instancji, powołując się na przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływany w skrócie jako "k.p.a."), odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania i stwierdził, że rozpatrzenie przez Ministra Finansów zapytania zawartego we wniosku, nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy w tym postępowaniu. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Spółka złożyła zażalenie, w którym podnosiła, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone na podstawie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako o.p.), co wynika z art. 8 ustawy o grach hazardowych. Jednocześnie Spółka stwierdziła, że decyzja Ministra Finansów jest w tym postępowaniu prejudykatem, bez którego rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych, nie może się obyć. Organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podkreślił, że zagadnienia dotyczące dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier nadal reguluje ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, natomiast pozostałe - ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. W ustawie o grach i zakładach wzajemnych oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, brak jest przepisów proceduralnych określających tryb postępowania dotyczący cofnięcia rejestracji automatu. Poświadczenie rejestracji automatów i urządzeń do gier nie jest rozstrzygane w drodze postanowienia ani decyzji, lecz jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień indywidualnego podmiotu wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na to, do postępowań w sprawie cofnięcia rejestracji automatu należy również zastosować przepisy proceduralne określone w k.p.a. W dalszej części, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, co do braku podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie, bowiem nie występuje w niej tzw. zagadnienie wstępne. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, której rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu. Natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych nie może być zagadnieniem wstępnym. W niniejszej sprawie kwestia, czy gry na automacie są grami na automacie o niskich wygranych, nie została ujawniona w toku postępowania prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Celnego w Ł., lecz była już przedmiotem postępowania w związku z udzieleniem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz poświadczeniem rejestracji kontrolowanego automatu dokonanym przez Ministra Finansów. Z uwagi na to, iż art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych jasno określa, czym jest gra na automatach o niskich wygranych, udzielone zezwolenie i poświadczenie rejestracji, wystarczająco rozstrzygają tę kwestię. Rozstrzygnięcie przez Ministra Finansów kwestii, czy gry urządzane na przedmiotowym automacie są grami na automatach o niskich wygranych nie stanowi zagadnienia wstępnego i nie może być przesłanką do zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że Naczelnik Urzędu Celnego potraktował poświadczenie rejestracji automatu do gier o niskich wygranych oraz decyzję Ministra Finansów, o jakiej mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jako dwie odrębne sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotem postępowania przed organem l instancji była niezgodność stanu rzeczywistego ww. automatu z warunkami jego rejestracji. Została ona ujawniona w trakcie kontroli, podczas której stwierdzono, iż automat umożliwia grę za stawki wyższe niż określone w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. W § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, nie wskazano dodatkowych wymogów, które przed cofnięciem rejestracji automatu powinny być uwzględnione, a zatem należy uznać, iż ustawodawca potraktował tę kwestię za dostatecznie uregulowaną. Oznacza to, iż do cofnięcia rejestracji automatu nie jest konieczne poprzednie rozstrzygnięcie Ministra Finansów, iż gry urządzane na kontrolowanym automacie nie są grami na automatach o niskich wygranych w rozumieniu ustawowej definicji tych gier. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz podniosła następujące zarzuty: – rażące naruszenie przepisów postępowania art. 8 w zw. z art. 144 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 165 §4 o.p., przez błędną ich wykładnię, w szczególności sprzeczną z ratio legis art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem, oraz postępowanie główne, o którego zawieszenie z ostrożności procesowej Skarżący wnosił wnioskiem rozpatrzonym zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem, winno toczyć się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości oba postępowania winny się toczyć w trybie przepisów o.p., co miało istotny wpływ na wynik postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem; – rażące naruszenie przepisu postępowania - art. 233 §1 pkt 2 lit. a) o.p., przez jego niezastosowanie, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji i umorzeniem postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, bowiem bezprzedmiotowy jest wniosek o zawieszenie postępowania, którego nie wszczęto. – naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. lub odpowiednio art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - przez wadliwe zastosowanie norm zawartych w tych przepisach, tj. odmowę zawieszenia postępowania, pomimo, iż decyzja rozstrzygająca Ministra Finansów czy gry na kwestionowanym automacie są grami na automatach o niskich wygranych, jest w niniejszej sprawie prejudykatem, bez którego rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie może być wydane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczy spór pomiędzy skarżącą Spółką a organami dotyczył kwestii, które z przepisów proceduralnych - o.p. czy k.p.a., powinny mieć zastosowanie w sprawie, w dalszej kolejności ustalenie, czy w sprawie zachodziła przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie. W pierwszym rzędzie należy więc wskazać, że do 31 grudnia 2009 r. warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych regulowała cytowana ustawa z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Od 1 stycznia 2010 r. obowiązuje natomiast ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zgodnie art. 144 nowej ustawy, ustawa o grach i zakładach wzajemnych utraciła moc, za wyjątkiem jednakże art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23. Spór co do przepisów proceduralnych mających zastosowanie w tej sprawie jest konsekwencją wprowadzenia w nowej ustawie o grach hazardowych reguły, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o.p., chyba że ustawa stanowi inaczej (zob. art. 8 ustawy o grach hazardowych). Tymczasem do postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych stosowano reguły określone w k.p.a. Odpowiadając na pytanie, czy w związku z taką regulacją nowej ustawy w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy k.p.a. czy o.p., nie można pominąć przepisów derogujących dotychczas obowiązującą ustawę. Z treści przytoczonego wyżej art. 144 ustawy o grach hazardowych wynika, że przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie zostały uchylone w całości. Jak słusznie zauważył Dyrektor Izby Celnej, regulacje dotyczące dopuszczania do eksploatacji i użytkowania automatów i rządzeń do gier nadal znajdują się w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie bowiem z art. 144 ustawy o grach hazardowych, nie utraciły mocy przepisy art. 15b ust. 4 i art. 16 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (wraz z wydanymi na podstawie ostatnio wymienionego artykułu przepisami wykonawczymi), odnoszące się właśnie kwestii związanych z dopuszczaniem do eksploatacji i użytkowania takich automatów. WSA w Białymstoku w wydanym 8 grudnia 2010 r. wyroku o sygn. akt I SA/Bk 535/10 opowiedział się za poglądem, iż postępowanie w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych, jako związane z eksploatacją i użytkowaniem tego typu automatów, powinno być prowadzone zgodnie z regułami zawartymi w k.p.a. Tym samym, również do postępowania w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych powinny mieć zastosowanie tej ustawy. Ten pogląd zaakceptował również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Nie negując powyższego stanowiska należy jednak wskazać, iż to, który z aktów prawnych - o.p. czy k.p.a., stanowił podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem obie ustawy zawierają w swej treści zbieżne regulacje dotyczące przesłanek zawieszenia postępowania. Zgodnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei w myśl art. 201 § 1 pkt 2 o.p., organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Spółki rozstrzygnięcie Ministra Finansów, na które się powołuje w skardze, a dotyczące kwestii czy gry urządzane na przedmiotowym automacie, są grami na automatach o niskich wygranych stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w ww. regulacji i jest przesłanką do zawieszenia postępowania w tej sprawie. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 201 § 1 pkt 2 o.p.) mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. komentarz do art. 97 K.p.a., w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010; wyrok NSA z 21 listopada 2008 r. II OSK 1426/07). Treścią prejudykatu może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 447-450 oraz wyrok NSA z 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, LEX nr 41763). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, w tym przypadku Ministra Finansów. Rozstrzygnięcie kwestii, czy gry urządzane na spornym automacie, są grami na automatach o niskich wygranych nie stanowi prejudykatu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 201 § 1 pkt 2 o.p.). Przedmiotem postępowania wszczętego w sprawie cofnięcia rejestracji automatu było stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatu z warunkami jego rejestracji. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946), w razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji wyznaczony naczelnik urzędu celnego cofa rejestrację takiego automatu lub urządzenia do gier. Z tego wynika, że postępowanie, na które powołuje się Spółka, będące efektem wniosku o rozstrzygnięcie przez Ministra Finansów, czy gry urządzane na spornym automacie, są grami na automatach o niskich wygranych, nie jest konieczne do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu. Jedyną przesłanką cofnięcia rejestracji automatu jest bowiem uprzednie stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego takiego automatu z warunkami rejestracji. Ustalenie tej przesłanki nie jest zagadnieniem prawnym, którego wcześniejsze rozstrzygnięcie w innym postępowaniu przez kompetentny organ miałoby warunkować wydanie decyzji w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gry o niskich wygranych. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut skargi, naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 o.p. bądź art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Błędny jest także pogląd skarżącej Spółki, jakoby w sprawie nie zostało skutecznie wszczęte postępowanie w sprawie. Przyjmując nawet założenie, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy o.p., wskazać należy, iż zgodnie z art. 165 § 2 i 4 o.p., wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia, zaś datą jego wszczęcia, jest dzień jego doręczenia stronie. Postanowienie, stosownie do art. 217 § 1 o.p., powinno zawierać, oznaczenie organu podatkowego, datę jego wydania, oznaczenie strony albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z 8 lutego 2010 r., doręczone stronie 15 lutego 2010 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier Apel [...], o określonym numerze fabrycznym i numerze poświadczenia (k. 33 akt). Zawiadomienie to zawiera wszystkie elementy, wymagane dla postanowienia, wskazane w art. 217 § 1 o.p. Mając na uwadze zasadę, zgodnie z którą to treść a nie tytuł pisma decyduje o kwalifikacji prawnej wypowiedzi danego podmiotu (również organu administracji), należało przyjąć, że nie ma znaczenia, że pismo z dnia 8 lutego 2010 r. adresowane do skarżącej Spółki zostało określone "zawiadomieniem", a nie "postanowieniem". Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku wydania i doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania stanowi realizację zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu (art. 123 § 1 o.p.) oraz jawności postępowania (art. 129 o.p.). Obie te zasady zostały w sprawie zachowane, albowiem w należyty sposób skarżąca Spółka została poinformowana przez organ, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier Apel [...]. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodności z prawem zaskarżonego postanowienie nie podważają podniesione w skardze zarzuty. Na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono więc jak w sentencji.