I OSK 669/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1293/10 w sprawie ze skargi Z.A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1293/10, po rozpatrzeniu skargi Z. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego Z. A. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] marca 2010 r. działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.) po rozpoznaniu wniosku złożonego przez Z. A., J. A. i P. A. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Tarnowie przy ul. C. zabudowanej budynkiem czterokondygnacyjnym i oznaczonej numerem działki [...] w prawo własności na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych. Odwołanie Z. A., J. A. i P. A. nie zostało uwzględnione i Wojewoda Małopolski decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Z. A. i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 3 oraz art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości polegającym na błędnej wykładni tych przepisów poprzez przyjęcie, że użytkownicy wieczyści w osobach skarżącego i uczestników postępowania nie spełniają warunków do przekształcenia prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności nieruchomości, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. uznał, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy w sprawie orzekał organ właściwy. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola decyzji Wojewody Małopolskiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa, który działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewoda uznając swoją właściwość odwołał się do art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. W ocenie Sądu problem w przedmiotowej sprawie polega na tym, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje kwestii przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Regulacja tego przekształcenia zawarta jest w przepisach ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Równocześnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wyrok Sadu oparty jest na błędzie, bowiem Sąd zasugerowany powołaną przez Wojewodę podstawą prawną nie uwzględnił, że z dniem 7 stycznia 2010 r. została dokonana zmiana ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 3 pkt 1 lit. b) ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590). Zgodnie z dodanym ust. 1a do art. 3 ustawy o przekształceniu organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 jest wojewoda. W sprawie jest niekwestionowane, że własność przedmiotowej nieruchomości przysługuje Skarbowi Państwa. Błędne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że Sąd ten nie dostrzegając zmiany stanu prawnego uznał, że Wojewoda Małopolski w oparciu o art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, przeto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wydanego wyroku. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 19 w związku z art. 20 kpa, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, mimo że błędne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowi przesłanki wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości skutkujących stwierdzeniem nieważności. Powyższa ocena skutkowała stwierdzeniem nieważności decyzji organu odwoławczego. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na: - naruszeniu art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. Nr 175, poz. 1459) w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez niezastosowanie w sprawie, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji organu odwoławczego. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1293/10 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. A. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna jest zasadna. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej oznacza sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniałaby wydanie decyzji określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego. Konstrukcja ta natomiast nie obejmuje samego tylko niewłaściwego powołania się przez organ na podstawę prawną w tekście decyzji, jeśli w systemie prawa istnieje właściwa podstawa prawna. Oznacza to, że błędne powołanie przez organ administracyjny w wydanej decyzji podstawy prawnej nie prowadzi automatycznie do nieważności tej decyzji, jeżeli podstawa taka istnieje. W rozpatrywanej sprawie taką podstawę prawną do wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej stanowił, co jak wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku umknęło temu Sądowi na etapie orzekania, przepis art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. z 2012 Dz. U. poz. 83) dodany przez art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) z dniem 7 stycznia 2010 r. Zgodnie z treścią tego przepisu organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest wojewoda. Oznacza to w rozpatrywanej sprawie, że na podstawie art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Wojewoda Małopolski był organem wyższego stopnia. Rozpatrzenie zatem przez tego Wojewodę odwołania Z. A., J. A. i P. A. od decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nie zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości. Nie zostały w rozpatrywanej sprawie naruszone przez organ odwoławczy przepisy art. 19 i 20 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, jak błędnie ustalił Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Podkreślić jednak należy, że Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na fakt, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski uznając swoją właściwość całkowicie błędnie odwołał się do przepisu art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje bowiem kwestii przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Regulacja ta zawarta jest w przepisach ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jak jednak wyżej wyjaśniono, taki błąd organu II instancji nie może być uznany za rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji administracyjnej dotkniętej taką wadą. Obecnie Sąd I instancji, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, rozpatrzy merytorycznie zasadność złożonej przez Z. A. skargi. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.