II SA/Rz 1022/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miejskiej [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], podjęta na podstawie art. 103 ust. 5, art. 104, art. 105, art. 106 ust. 3 i art. 107 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. Z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 736) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w L. w rejonie ulic [...], [...] oraz cmentarza żydowskiego w L. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2004 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, położonego w rejonie ulic [...], [...] oraz cmentarza żydowskiego w L., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 2, poz. 6 z dnia 4.01.2005 r. Na wniosek właścicieli posiadających ponad 50% powierzchni gruntów przeznaczonych, w tym planie pod budownictwo mieszkaniowe, po przeprowadzeniu analizy okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania scaleniowego Rada Miasta w [...] w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do scalenia i podziału wymienionych w niej nieruchomości, położonych w rejonie ulic [...], [...] oraz cmentarza żydowskiego w L., a objętych planem nr [...]. W dniu [...] marca 2009 r. odbyło się zebranie informacyjne uczestników postępowania scaleniowego, w toku którego wybrana została rada uczestników scalenia. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] marca 2009 r. K. G., właścicielka działki nr ewid. 5278, złożyła wniosek o wyłączenie jej nieruchomości ze scalenia i cofnęła zgodę na dokonanie podziału tej nieruchomości. Po przeprowadzeniu dodatkowego zebrania uczestników scalenia i uzyskaniu zgody uczestników na wyłączenie działki nr 5278 ze scalenia i podziału Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] podjęła uchwałę w sprawie zmiany wcześniejszej uchwały z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości i wyłączyła ze scalenia część działki o nr 5278 o pow. 0,8041 ha. Następnie sporządzony został projekt uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, który na posiedzeniu rady uczestników scalenia w dniu [...] października 2009 r. został pozytywnie zaopiniowany do wyłożenia. Projekt ten został wyłożony do wglądu uczestnikom postępowania w dniach od 10 do 30 listopada 2009 r. o czym wszyscy uczestnicy postępowania scaleniowego zostali powiadomieni. W trakcie wyłożenia uczestnicy scalenia zgłosili zastrzeżenia dotyczące zaproponowanych w projekcie uchwały terminów realizacji urządzeń komunalnych oraz żądanie przyśpieszenia zakończenia postępowania scaleniowego. Uwzględniając część żądań uczestników scalenia, dotyczących skrócenia terminów realizacji wybudowania infrastruktury urządzeń komunalnych, Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w L. w rejonie ulic [...], [...] oraz cmentarza żydowskiego w L. Uwierzytelnione kserokopie uchwały zostały przesłane uczestnikom postępowania, a informacja o podjęciu uchwały została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w L. w dniach od 30.04 do 7.06.2010 r. oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Wobec niezłożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz niezłożenia skargi do sądu administracyjnego Burmistrz [...] wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów m. L. dotyczących ujawnienia nowego stanu po scaleniu i podziale nieruchomości, a wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. złożonym do Sądu Rejonowego w L. Wydział Ksiąg Wieczystych o ujawnienie nowego stanu w księgach wieczystych, zgodnie z uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. R. Ł., K. G., H. K., C. A. T., N. W. T. zgłosili sprzeciw wobec niezgodnego z pierwolnymi ustaleniami ustalenia granic działek nr 6712 i 6716 i złożyli wniosek o rezygnację z procedury scalenia i podziału nieruchomości. Wskazali, że wyrażali zgodę na pomniejszenie działek o 2,5 mb, gdy w rzeczywistości ich działki pomniejszone zostaną o 5 mb. W odpowiedzi Burmistrz [...] poinformował R. Ł., H. K., C. A. T. oraz N. W. T. o przebiegu dotychczasowego postępowania oraz wyjaśnił kwestię pomniejszenia powierzchni działek, a także wyrażenia zgody przez ww. na dopłatę w gotówce za różnicę w powierzchni wynikającą z niemożliwości przydzielenia po scaleniu nieruchomości w powierzchni w pełni równoważnej. W dniu [...] lipca 2010 r. uprawniony geodeta dokonał czynności wyznaczenia, utrwalenia (stabilizacji) i wskazania na gruncie uczestnikom postępowania granic nowo wydzielonych działek powstałych w wyniku scalenia i podziału, z której to czynności sporządzony został protokół. Kolejnym (niepodpisanym) pismem z dnia [...] lipca 2010 r. R. Ł., K. G., H. K., C. A. T., N. W. T. podtrzymali swój sprzeciw i rezygnację z procedury scalenia i podziału nieruchomości oraz wyznaczenia drogi dojazdowej do działek. W odpowiedzi na powyższe Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] wskazał, iż nie znalazł podstaw do zmiany uchwały w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., skierowanym do Burmistrza [...], M. K. wskazał, że w toku postępowania z działki nr 5292 wydzielono nieruchomość o pow. 0,1471 ha z przeznaczeniem na drogi i co do tej części pozbawiono go prawa własności. W związku z powyższym wniósł o przekazanie mu na własność innej nieruchomości, wartościowo i powierzchniowo zbliżonej do ww. powierzchni, z zastrzeżeniem ewentualnych dopłat. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz [...] wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przyznawania działek zamiennych za grunty przejęte pod drogi w wyniku scalenia. Za zajęty grunt gmina może wypłacić odszkodowanie. Nadto przyznanie zamiennej działki byłoby sprzeczne z przepisami dotyczącymi scalenia i podziału nieruchomości, jak również z przepisami ustawy o gospodarzenie nieruchomościami, które nakazują zbywanie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, w drodze przetargu. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. A. G., D. C., W. L., B. M. oraz M. K. - zastępowany przez D. K. złożyli do Burmistrza Miasta [...] żądanie przeprowadzenia zmian w podziale działek tj. dróg w okolicy cmentarza żydowskiego. Podnieśli, iż nie wyrażają zgody na powstałą w wyniku podziału drogę na działce nr 6720 o szerokości 15m oraz na drogę na działce nr 5263/1 o szerokości 12m, które to powstały niezgodnie z założeniami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto zgłoszony został sprzeciw co do podziału działki nr 6724, która obejmuje teren zabytkowego wąwozu i wszelkiego rodzaju zabudowa nie może tam zostać zrealizowana. Ustosunkowując się do powyższego Burmistrz [....], w piśmie z dnia [...] września 2010 r. nr [...], skierowanym do ww. wnioskodawców podniósł, że merytoryczną podstawą scaleń i podziałów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który określa szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości. W uchwalonym w dniu [...] listopada 2004r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] droga, objęta wnioskiem ww., oznaczona jest symbolem 2KD, a jej szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 do 12m. Zatem przyjęte zostały minimalne szerokości ulic zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Szerokość drogi - działki nr 6720 w liniach rozgraniczających wynosi zgodnie z rysunkiem planu od 10 do 12m. W pasie tym przewidziano oprócz budowy jezdni i chodników, również prowadzenie nowych sieci infrastruktury technicznej. Za niezasadne organ uznał dodawanie przez wnioskujących, do wydzielonego pasa drogowego, istniejącej w terenie drogi polnej, znajdującej się poza granicą gruntów objętych scaleniem i podziałem, która to powstała z części cmentarza żydowskiego i już na etapie sporządzania planu miejscowego została wyłączona z opracowania, zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 20.02.1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej. Końcowo organ wskazał, że postępowanie scaleniowe zostało zakończone, a nowy stan prawny ujawniony w ewidencji gruntów m. L. i w księgach wieczystych. W dniu 26 października 2010 r. (data wpływu do Sądu) skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył M. K. - zastępowany przez pełnomocnika adwokata M. O. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uchwale zarzucił naruszenie art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewskazanie czy powierzchnia każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejszona została o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Nadto zarzucił utworzenie drogi na działce ewid. nr 6720 niezgodnie z założeniami ww. uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu M. K. podniósł, że na mocy zaskarżonej uchwały działka o nr ewid. 5292 (jego własności) została podzielona na nowe działki o nr ewid. 6727, 6728, 6729, 6730. Z części działki 5292 utworzona została również działka o nr 6720 z przeznaczeniem na gminne drogi publiczne. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane zostało, że droga przebiegająca wzdłuż nieruchomości M. K. miała mieć szerokość maksymalnie 12 metrów. Zgromadzona w toku postępowania scaleniowego dokumentacja nie wskazywała na sprzeczność z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w trakcie czynności okazania granic nieruchomości po scaleniu, okazało się, że droga biegnąca przez działkę ma szerokość 15m, a nie jak przewidziano w planie - 12m. Powyższe świadczy o tym, że uchwała scaleniowa podjęta została wbrew założeniom przewidzianym w planie miejscowym, co stanowi naruszenie art. 102 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. W dalszej kolejności skarżący podniósł, że wbrew wymogom zawartym w art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaskarżona uchwała nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie. W szczególności nie pozwala na zweryfikowanie czy powierzchnia każdej nieruchomości pomniejszona została o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących, proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Zaskarżona uchwała nie zawiera jasno sformułowanych wywodów pozwalających na ocenę jej poprawności, w szczególności w zakresie przestrzegania zapisów powołanego wyżej art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższa wada stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. M. K. dodał, że pismami z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] września 2010 r. wezwał Burmistrza Miasta [...] do usunięcia nieprawidłowości związanych z szerokością drogi położoną na działce ewid. Nr 6720, a wobec nieuwzględnienia ww. wezwań, koniecznym było skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Reasumując wskazał, że jego interes prawny został naruszony poprzez bezpodstawne pozbawienie go własności części należącej do niego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości i raz jeszcze wskazał, że powstała w wyniku scalenia działka o nr 6720 została wydzielona stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z rysunkiem planu droga w liniach rozgraniczających ma szerokość od 10-12m i taka szerokość została wyznaczona i utrwalona na gruncie. Organ, za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w załączniku nr 6 do uchwały z dnia [....] kwietnia 2010 r. - tj. w rejestrze nieruchomości w kolumnie pod nazwą "Grunt przeznaczony pod drogi" wykazano pomniejszenia każdej nieruchomości o powierzchnie niezbędne pod nowe drogi i poszerzenie dróg istniejących. Nadto z załącznika nr 5 do ww. uchwały wynika jednoznacznie, że szerokość działki nr 6720 - drogi lokalnej, w liniach rozgraniczających wynosi od 10 do 12m szerokości. Ustosunkowując się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, M. K.. - zastępowany przez adw. M. O., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, w piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r. (data wpływu do Sadu - 31.12.2010 r.) wskazał, że porównanie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik graficzny do uchwały z dnia [...] listopada 2004 r.) z mapą i projektem scalenia i podziału nieruchomości (załącznik nr 5 do uchwały z [...] kwietnia 2010 r.) prowadzi do wniosku, że treść powyższych dokumentów jest ze sobą sprzeczna. Oba dokumenty opracowane zostały w skali 1:1000, zatem działki, w tym droga winny charakteryzować się identycznymi wymiarami. Na rysunku miejscowego planu oraz mapie scalenia szerokość drogi jest tożsame, natomiast wyrysowane na mapie scalenia działki mają mniejsze wymiary niż te zamieszczone na miejscowym planie. Wobec powyższego, geodeta posługujący się mapą scaleniową w toku czynności związanych z wyznaczaniem granic, wyznaczył drogę o szerokości ponad 17 metrów (tj. o 5m szerszą od założeń w miejscowym planie). To spowodowało, że działka o nr ewid. 6727 uległa zmniejszeniu o ok. 0,0166 ha, a działka o nr ewid. 6729 o około 0,019 ha. Fakt, że mapa scalenia (stanowiąca element uchwały o scaleniu) została sporządzona błędnie stanowi uzasadnioną przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej własciwości kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./. Poddając właśnie takiej kontroli uchwalę Nr [...] Rady Miejskiej w [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Sprawy z zakresu scalania i podziału nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004r Nr 261, poz. 2603 ze zm./ i uchwały podejmowane w tym przedmiocie winne respektować przepisy art. 101 — 108 cyt, wyżej ustawy. W ocenie sądu skarżona uchwała podjęta została z naruszeniem przede wszystkim przepisu art. 105 ust.l i ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Z przepisu tego wynika, że powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem, pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub do poszerzenia dróg istniejących. Pomniejsze to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenia dróg istniejących /ustęp 1/. W zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej zgodnie z przepisem ust. 1. Jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej , za różnice powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce /ust.2/. Tak sformułowany przepis określa prawa właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z ewentualnym pomniejszeniem się powierzchni nieruchomości przypadającym im po scaleniu. Jest oczywiste, że wydzielenie działek gruntu pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących prowadzi do pomniejszenia powierzchni nieruchomości dotychczas posiadanych przez właścicieli czy też użytkowników wieczystych, a więc z tego powodu ustawodawca statuuje zasadę, że pomniejszenia dokonuje się proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem, w porównaniu do powierzchni działek wydzielonych pod nowe drogi czy poszerzenia istniejących. Skoro więc wyżej przywołany przepis mówi o pomniejszeniu o powierzchnię niezbędną do wydzielenia lub poszerzenia dróg i pomniejszeniu proporcjonalnym do powierzchni wszystkich nieruchomości oraz do ogólnej powierzchni dróg, to z uchwały o scaleniu i podziale powinno to w sposób nie budzący wątpliwości to wynikać . Powinno zostać wykazane , że pomniejszenie działek dokonano, że nastąpiło to na wydzielenia lub poszerzenie dróg w niezbędnym zakresie i że zachowane zostały proporcje co do powierzchni ogólnej nieruchomości i dróg. Ani skarżona uchwała, ani też zebrane w toku postępowania dowody nie wskazuje aby przyjęte zostały zasady proporcjonalnego pomniejszenia do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem . Ani skarżona uchwała, ani też postępowanie w rozpoznanej sprawie nie wykazało, że pomniejszenie nieruchomości nastąpiło o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowa drogę, czy też poszerzenie drogi już istniejącej. Skarżonej uchwały nie poprzedza też opracowanie geodezyjne wykazujące łączną powierzchnię wszystkich nieruchomości objętych scaleniem a także łączną powierzchnię nieruchomości /działek/ przeznaczonych do wydzielenia pod drogę, podczas gdy dopiero te dwie wielkości pozwalają na ustalenie proporcjonalnego pomniejszenia powierzchni, która przypada na każdego uczestnika. Konsekwencją wskazanych wyżej istotnych uchybień było to, że nie znając łącznej powierzchni wszystkich nieruchomości a także nieokreślenie niezbędnej powierzchni pod budowę /poszerzenie/ drogi nie można było skarżoną uchwałą prawidłowo wykonać dyspozycji przepisu art. 105 ust. 2 cyt. wyżej ustawy przydzielając, w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem,nieruchomości składające się z takiej liczby działek, któiych łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej, zaś dopiero jeżeli nie ma możliwości wydzielenia nieruchomości o powierzchni równoważnej - ustalić dopłaty w gotówce. Wskazać również należy, że brak respektowania przepisów dotyczących scalania i podziału nieruchomości zarówno skarżoną uchwałą wraz z jej uzasadnieniem jak i procedurą,a w konsekwencji zaskoczenie uczestników postępowania nadmiernym i niesygnalizowanym wcześniej pomniejszeniem ich nieruchomości spowodowało nie tylko wniesienie skargi ale także wyrażoną w pismach zalegających w aktach sprawy rezygnację z procedury scalania i podziału większości uczestników tego postępowania z przyczyn wywiedzionych jak w skardze. Z przyczyn wyżej podniesionych, skoro zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności przepis art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami /Sz. U. Z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.