V SA/Wa 1525/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu renty strukturalnej; oddala skargę. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. W. /dalej jako skarżący/ od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji [...] z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej i powiązanych z nią decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. oraz decyzji nr [...] z [...] marca 2009 r. o zmianie wysokości renty strukturalnej, • utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej, • uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] marca 2009r. o zmianie wysokości renty strukturalnej i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności, • uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] marca 2009 r. o zmianie wysokości renty strukturalnej i w tym zakresie umorzył postępowanie w I instancji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. [...] sierpnia 2007 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w T. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Jako osobę przejmującą użytki rolne na powiększenie gospodarstwa wskazał A.G., który zgodnie z deklaracją urodził się [...] listopada 1957 r. [...] listopada 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wydał postanowienie nr [...] o spełnieniu przez skarżącego wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej. [...] grudnia 2007 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w T. zmianę do wniosku o przyznanie renty strukturalnej wraz z dokumentami potwierdzającymi przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie działalności rolniczej. [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej w wysokości 150 % kwoty najniższej emerytury, tj. 896,19 zł. Wysokość świadczenia została zmieniona decyzją z [...] marca 2008 r. w związku z waloryzacją rent i emerytur na kwotę 954,44 zł. [...] marca 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] stycznia 2008 r. i powiązanej z nią decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wydał decyzję o zmianie wysokości renty strukturalnej, na mocy której zwiększył wysokość renty strukturalnej pobieranej przez skarżącego na kwotę 1012,65 zł. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego stwierdził nieważność decyzji nr [...] z [...] stycznia 2008 r., decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. oraz decyzji nr [...] z [...] marca 2009 r., wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skarżący przekazał [...] listopada 2007 r. użytki rolne na powiększenie gospodarstwa rolnego A.G., który [...] listopada 2007 r. ukończył 50 rok życia. Tym samym przejmujący nie spełniał warunku określonego w § 7 ust.1 pkt1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Renty strukturalne" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. [...] kwietnia 2009 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia prawa, można je w ocenie skarżącego określić jako rażące, ale nie można uznać, aby była to kwalifikowana postać naruszenia prawa, o jakiej mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W toku wydawania decyzji naruszono bowiem tylko jedną przesłankę określoną w przepisach ww. rozporządzenia. [...] kwietnia 2010 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] marca 2009 r. o zmianie wysokości renty strukturalnej i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] marca 2009 r. o zmianie wysokości renty strukturalnej i w tym zakresie umorzył postępowanie w I instancji. Uzasadniają powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że podstawę przyznania W.W. renty strukturalnej stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109 poz. 750, z późn. zm.) Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia umowa o przekazaniu gospodarstwa rolnego lub użytków rolnych wchodzących w jego skład może być zawarta z osobą fizyczną, która spełnia określone warunki, tj. m.in. jest następcą albo rolnikiem, który nie ukończył 50 roku życia. Skarżący we wniosku o przyznanie renty strukturalnej jako przejmującego użytki rolne na powiększenie gospodarstwa wskazał A.G., który urodził się [...] listopada 1957 r. Następnie skarżący przekazał gospodarstwo na rzecz A.G. i Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał skarżącemu rentę strukturalną. Ze względu na fakt iż A.G. [...] listopada 2007 r. ukończył 50. rok życia organ stwierdził,, że decyzja z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej rażąco narusza ww. przepis zawarty w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Przedmiotowa decyzja dotknięta jest zatem - w ocenie organu - wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k,p.a., który stanowi podstawę uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji. W związku z powyższym Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2008 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. o przyznaniu W.W. renty strukturalnej. W odniesieniu do decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. o zmianie wysokości renty strukturalnej, organ wskazał, iż zgodnie z przyjętą w orzecznictwie zasadą wniosek o wznowienie postępowania nie jest środkiem konkurencyjnym wobec wniosku o stwierdzenie nieważności, ponieważ są to odrębne i funkcjonalnie niezależne od siebie formy postępowania. Nie jest zatem możliwe zarówno zamienne stosowanie obu tych trybów nadzwyczajnych, jak i stosowanie w ramach trybu wznowieniowego przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji i odwrotnie - przesłanek wznowienia postępowania w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji . W przedmiotowej sprawie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. nr [...] z [...] marca 2008 r. o zmianie wysokości renty strukturalnej została wydana w oparciu o decyzję nr [...] z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu W.W. renty strukturalnej. Tak więc w przypadku zmiany tej ostatniej decyzji, zdaniem organu, istnieje podstawa do zmiany decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. o zmianie wysokości renty strukturalnej w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w T. wydając decyzję o nr [...] z [...] marca 2008 r. o zmianie wysokości renty nie naruszył wskazanego przez organ I instancji § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, zgodnie z którym umowa o przekazaniu gospodarstwa rolnego lub użytków rolnych wchodzących w jego skład może być zawarta z osobą fizyczną, która jest następcą albo rolnikiem, który nie ukończył 50. roku życia. W związku z tym Prezes ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. nr [...] z [...] marca 2008 r. o zmianie wysokości renty strukturalnej. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji zawiadomieniem z [...] marca 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. nr [...] z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej i powiązanej z nią decyzji nr [...] z [...] marca 2008 r. o zmianie wysokości renty strukturalnej. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję, która obejmowała swoim zakresem rozstrzygnięcia nie tylko decyzje, w sprawie których wszczął postępowanie, ale również w stosunku do aktu administracyjnego, w sprawie którego brak było formalnego wszczęcia postępowania. Organ nie zawiadomił strony o przedmiocie postępowania. Przy takim uchybieniu procesowym postępowanie administracyjne w ogóle nie powinno być prowadzone i dlatego też organ odwoławczy stwierdził, iż zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, co do której brak było formalnego wszczęcia postępowania i do umorzenia postępowania I instancji. W skardze na powyższą decyzję, w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2009 r. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, iż decyzja z [...] kwietnia 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując, że do zawarcia umowy sprzedaży użytków rolnych doszło zaledwie 11 dni po ukończeniu przez przejmującego rolnika 50 lat. Skarżący podniósł, że decyzja o przyznaniu renty strukturalnej nie została wydana wbrew wszystkim przesłankom, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa I rozwoju Wsi z [...] czerwca 2007 r. Naruszono wyłącznie jedną przesłankę, przy czym naruszenie to, chociaż oczywiste, to jednak nieznaczne i nie może - zdaniem skarżącego – być kwalifikowane jako rażące. Skarżący zwrócił również uwagę, że do znacznego wydłużenia postępowania administracyjnego doszło z przyczyn od niego niezależnych, w sytuacji gdy w dacie składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej przejmujący rolnik miał jeszcze 3 miesiące do ukończenia 50 lat. Wskazał nadto na swoją trudną sytuację rodzinną i majątkową. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przez organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez W.W. skargi na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest między stronami niesporny. Niesporne jest zatem, że umowa o przekazanie przez skarżącego gospodarstwa rolnego została zawarta z rolnikiem, który w dacie jej zawarcia ukończył 50 rok życia. Sporne jest natomiast czy niedopełnienie tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa w sytuacji gdy rolnikowi przekazującemu gospodarstwo rolne została przyznana renta strukturalna. W ocenie Sadu stanowisko organu, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z [...] stycznia 2008 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej zapadło z rażącym naruszeniem § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, gdyż renta strukturalna została przyznana osobie, która nie spełniała określonych w treści rozporządzenia warunków do przyznania przedmiotowej pomocy finansowej, jest prawidłowe. Aktem prawnym, w którym określone zostały warunki przyznawania pomocy finansowej z tytułu rent strukturalnych jest rozporządzenie Rady Ministrów z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2007 r. nr 109, poz. 750, z późn. zm.) (dalej rozporządzenie). Rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną, prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, który spełnia łącznie szereg ściśle określonych w rozporządzeniu warunków. Zgodnie z § 4 rozporządzenia warunki te muszą być spełnione łącznie. Jednym z nich jest przekazanie gospodarstwa rolnego określonemu podmiotowi. Jego szczegółowa charakterystyka została także zawarta w ww. rozporządzeniu, przy czym także w tym przypadku wyraźnie zaznaczono, że warunki, mające być spełnione przez osobę fizyczną, z którą może być zawarta umowa o przekazanie gospodarstwa rolnego, muszą występować łącznie. Pierwszym warunkiem jest warunek wieku. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, umowa o przekazanie gospodarstwa rolnego lub użytków rolnych wchodzących w jego skład, może być zawarta z osobą fizyczną, która jest następca albo rolnikiem, który nie ukończył 50 roku życia. Warunek powyższy został określony jasno i nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Winien on być spełniony w dacie, której do przekazania gospodarstwa dochodzi, jak również powinien zostać uwzględniony przez organ administracji w dacie wydawania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Organ administracji obowiązany jest bowiem do uwzględnienia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie wydano decyzję o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej mimo niespełnienia przesłanek wyraźnie wymienionych w rozporządzeniu i w ten sposób doszło do rażącego naruszenia prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z [...] stycznia 2008 r. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie ma przy tym znaczenia, że umowa o przekazanie gospodarstwa rolnego została zawarta 11 dni po ukończeniu przez przejmującego rolnika 50 roku życia. Ten element stanu faktycznego pozostaje bowiem bez wpływu na ocenę stopnia naruszenia przepisu § 7 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Na ocenę stopnia naruszenia prawa nie może mieć również wpływu – akcentowane przez skarżącego – naruszenie tylko jednego z szeregu warunków, wymaganych dla przyznania renty strukturalnej. Jak bowiem podano powyżej w rozporządzeniu zostało jednoznacznie określone, że warunki w nim podane muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że niewypełnienie jednego z warunków, nawet gdy następne wymagania zostały spełnione, stanowi przeszkodę do przyznania renty. W orzecznictwie sądowym i doktrynie w przeważającej mierze przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie, co wynika jasno z wcześniejszych rozważań, treść decyzji pozostaje w sprzeczności z regulacjami prawnymi określającymi warunki umożliwiające otrzymanie renty strukturalnej, a konkretnie z wymogiem wieku określonego dla rolnika przejmującego gospodarstwo. W tym kontekście istotne jest również i to, że prawodawca wspólnotowy, w art. 23 ust. 23 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1) wskazał wprost, iż wymagania stawiane przejmującemu gospodarstwo to: zastąpienie przekazującego w celu podjęcia działalności jako młody rolnik albo bycie rolnikiem poniżej 50 roku życia (lub ewentualnie podmiotem prawa prywatnego) i przejęcie od przechodzącego na rentę gospodarstwa w celu powiększenia własnego gospodarstwa. Określone w art. 23 ust. 3 ww. rozporządzenia kryteria dostępu do pomocy – jak słusznie wskazał organ – są dla państwa członkowskiego wiążące. Pamiętać bowiem należy, że rozporządzenia, jako akty wtórnego prawa wspólnotowego, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich Unii Europejskiej. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nakazuje stanowienie i interpretację prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym, w tym z rozporządzeniami. Decyzja o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, albowiem stoi ona w sprzeczności z ustawą i celami pomocy finansowej udzielanej w ramach działania "Renty strukturalne" obejmującego Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Środki na te działanie podchodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z zapisami preambuły do tego rozporządzenia celem pomocy jest osiągnięcie znaczącej zmiany w strukturze gospodarstw rolnych oraz wykorzystania potencjału osób mogących przez stosunkowo długi czas prowadzić przejęte gospodarstwo. Jako graniczny wiek osoby przejmującej gospodarstwo rolne określono 50 lat. Przejęcie gospodarstwa rolnego przez osobę niespełniającą tego warunku niweczy w znacznej mierze cele określone dla działań mających prowadzić do zmian strukturalnych w rolnictwie. W orzeczeniu z 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 458/09) NSA wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, że zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do argumentów skargi wskazujących na to, iż to z powodów niezależnych od skarżącego doszło do wydłużenia postępowania administracyjnego i w konsekwencji do ukończenia przez nabywcę gospodarstwa rolnego 50 roku życia, wskazać należy, że okoliczności te nie pozwalają na odstąpienie od wynikających z prawa materialnego wymogów. Na podkreślenie zasługuje jednak, zwłaszcza wobec przedstawionej przez skarżącego jego sytuacji życiowej, że nie jest on pozbawiony ochrony prawnej. Jeżeli bowiem w działaniu organu można doszukać się elementów winy (bezprawności), stanowiących jedną z przesłanek odpowiedzialności deliktowej, to skarżący może dochodzić roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym, do którego należy ocena ewentualnych żądań tym zakresie (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 461/08). Rozstrzygając w sprawie niniejszej organ nie naruszył również przepisów postępowania, a uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej przedstawia stanowisko organu w formie umożliwiającej jego kontrolę. Zauważyć przy tym należy – w nawiązaniu do zarzutów skargi – że organ odwoławczy jest obowiązany po raz drugi merytorycznie rozpoznać sprawę, a nie ograniczać się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Tak też uczynił Prezes ARiMR w rozpoznawanej sprawie. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę oddalił.