VI SA/Wa 2033/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO), po rozpoznaniu odwołania S. sp. z o.o. w W. (skarżąca) od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. wymierzającej karę pieniężną w kwocie 134.328 zł. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) A. na odcinku dł. T. – K. bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 11 stycznia 2008 r. do dnia 3 marca 2009 r. i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 12,00 m2., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej jako u.d.p.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca S. sp. z o.o. z siedzibą w W. posiadała zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej A. na odcinku ul. T. – K. w W. o powierzchni 1,00 m2 do dnia 27 października 2007 r. na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 decyzji, oraz umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 12 m2 . W punkcie 8i załącznika Nr 2 do decyzji o zezwoleniu pt. "Warunki Zajęcia Pasa Drogowego i Umieszczenia Reklamy", będącego integralną częścią decyzji zarządca drogi określił, iż "wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji". Jednocześnie w myśl pkt 9 ww. załącznika do decyzji każdorazowe zajęcie pasa drogowego w celu montażu i demontażu jak i wymiany treści reklamowej wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia. W dniu [...] lipca 2006 r. wpłynął wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w celu umieszczenia w nim reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 6,00 m2 na kolejny rok. Decyzją z [...] listopada 2007 r. odmówiono stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lecz w wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2008 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie ponownego rozpatrzenia wniosku strony z [...] lipca 2006 r. o wydanie zezwolenia ostatecznie zakończyło się niepomyślnie dla strony bowiem w dniu [...] marca 2009 r. wydano decyzje o odmowie wydania zezwolenia. Od tej decyzji strona nie wniosła odwołania. Jednocześnie, [...] stycznia 2008 r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) A. na odcinku ul. T. – K. stwierdzono funkcjonowanie reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 12,00 m2. Sporządzona została dokumentacja fotograficzna. W dniu [...] lutego 2009 r. w trakcie ponownych oględzin pasa drogowego A. na odcinku ul. T. – K. stwierdzono funkcjonowanie reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 12,00 m2 należącej do S. sp. z o.o. i wykonano stosowne zdjęcia. Zarząd Dróg Miejskich wezwał stronę do stawienia się w dniu [...] marca 2009 r. w miejscu usytuowania przedmiotowej reklamy w celu przeprowadzenia oględzin. W trakcie wizji w terenie, na której była obecna strona potwierdzono funkcjonowanie, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 12,00 m2 (w trakcie oględzin dokonano pomiaru tablicy reklamowej i wykonano zdjęcia). Zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) A. na odcinku ul. T. – K. i usytuowanie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 12,00 m2 , bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym organ powiadomił stronę. Likwidacja reklamy została potwierdzona protokołem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Organ nie uwzględnił wyjaśnień strony zawartych w składanych pismach i w dniu [...] sierpnia 2009 r., została wydana decyzja o nałożeniu na S. sp. z o.o. kary pieniężnej w kwocie 134 328,00 zł stanowiącej iloczyn całkowitej powierzchni reklamowej 12,00 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,50 zł/m2 dziennie i 356 dni zajęcia terenu (od dnia 11 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.), powiększonej dziesięciokrotnie oraz iloczyn całkowitej powierzchni reklamowej 12,00 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,70 zł/m2 i 62 dni zajęcia terenu (od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 3 marca 2009 r.), powiększonej dziesięciokrotnie. Jako podstawę prawną wskazano na art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 u.d.p. oraz uchwałę Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. sto Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.). W odwołaniu od tej decyzji strona wskazała, że przez cały okres toczących się postępowań działała w dobrej wierze i nie można przypisać jej winy. Ponieważ kwestia pozwolenia na zajęcie pasa drogowego nie była ostatecznie wyjaśniona, wobec czego ze względu na wysokie koszty demontażu tablicy a następnie jej ponownego montażu oraz z uwagi na ważne znaczenie informacyjne dla klientów i partnerów biznesowych nie usunęła reklamy do czasu ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Zdaniem strony organ naruszył przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, przy czym naruszenie prawa materialnego było następstwem braku wszechstronnego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Strona podniosła, że dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego od dnia 28 października 2006 r. do dnia 27 października 2007 r., zaś z wnioskiem o nowe zezwolenie wystąpiła już w dniu [...] lipca 2007 r. Oznacza to, że od dnia 28 października 2006 r. do dnia złożenia wniosku, strona zajmowała pas drogowy na podstawie ważnego zezwolenia. Składając wniosek w dniu [...] lipca 2007 r., strona występowała o kolejne przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto natychmiast wskutek ostatecznej decyzji odmawiającej przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, usunęła tablice z pasa drogowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że skoro została wydana decyzja organu l instancji odmawiająca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to do czasu rozpoznania odwołania brak było tytułu prawnego zezwalającego na istnienie reklamy. SKO przytoczyło również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 542/08 w którego uzasadnieniu stwierdzono, że "z treści art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. wynika, że każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym reklam, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym reklamy już tam się znajdującej wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zezwolenia są czasowe, a więc wydawane na wskazany w decyzji okres czasu. Upływ tego okresu sprawia, że dalsze legalne pozostawienie reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Za istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej nie można uznać, więc tego, że na skutek niezgodnych z prawem zachowań strony poniosła ona prawem przewidziane konsekwencje. Nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym w sytuacji, gdy dana reklama już funkcjonuje w określonej lokalizacji w oparciu o uprzednio wydawane, nawet wielokrotnie, zezwolenia organu, mamy do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia". Takiej formy nie zna ustawa o drogach publicznych, a więc powoływanie się na utartą praktykę organu, czy to w zakresie terminu załatwiania sprawy, czy to sposobu jej załatwienia, jest nieuprawnione. " W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. sp. z o.o. w W. podtrzymała swoje zarzuty zawarte w odwołaniu kwestionujące samowolne zajęcie pasa drogowego i akcentujące brak winy strony. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie: - przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego; - przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem okoliczności faktycznych sprawy mających znaczenie dla jego zastosowania i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej; - przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP - poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji naczelnych zasad Konstytucji RP oraz słusznego interesu strony obywateli, czego konsekwencją było nałożenie kary pieniężnej. Wnosząc o uchylenie wydanych decyzji skarżąca podniosła, że drastyczny charakter sankcji w postaci kary pieniężnej sprawia, że należy dokonać wykładni celowościowej przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem intencji racjonalnego ustawodawcy. W ocenie strony wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji kary pieniężnej miało na celu dyscyplinowanie podmiotów, dokonujących świadomych naruszeń przepisów ustawy o drogach publicznych oraz doprowadzenie do wyeliminowania zaistniałych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przytaczając orzecznictwo sądowe strona stwierdza, że gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć bez wyraźnego zezwolenia, brak byłoby uzasadnienia do pobierania kary pieniężnej. Jednocześnie niezbędną przesłanką dla ukarania osoby zajmującej pas drogi bez zezwolenia lub z przekroczeniem okresu, na jaki zostało wydane zezwolenie, jest stwierdzenie kwalifikowanego przejawu winy skutkującego naruszeniem określonych przepisów ustawy o drogach publicznych. Natomiast w przedmiotowej sprawie okoliczności związane z zajęciem pasa drogowego przez stronę (brak winy, postępowanie organów administracji) nie uzasadniają zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. i nałożenia kary pieniężnej w wysokości 134.328 zł. Skarżącej zostało wydanych sześć zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia został złożony już w dniu [...] lipca 2007 r., tj. ponad trzy miesiące przed upływem okresu ważności dotychczasowego zezwolenia. Decyzja odmawiająca wydania zezwolenia została wydana już po upływie ważności poprzedniego zezwolenia i budziła wątpliwości co do jej zgodności z prawem, co było zaskakujące bowiem nie zmienił się stan faktyczny w sprawie. SKO uwzględniło odwołanie, co pozwalało przypuszczać, że ponownie rozpatrując sprawę organ wyda tym razem pozytywną decyzję w sprawie zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego. Z tego względu niecelowe i nieracjonalne było usuwanie tablicy reklamowej, która miała istotne znaczenie wskazując drogę klientom. Natomiast kwestia nielegalnego zajęcia pasa drogowego pojawiła się dopiero w 2008 r. Ponadto w sprawie ustawowe terminy do załatwienia sprawy w kolejnych postępowaniach zostały w powyższych przypadkach wielokrotnie przekroczone, czym naruszono art. 35 k.p.a., zatem gdyby postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego prowadzono szybciej to wysokość kary pieniężnej byłaby znacznie niższa. W ocenie Spółki, powyższe okoliczności powinny były zostać uwzględnione przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy. W świetle art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Jak stanowi ust. 2 pkt 3 zezwolenie, o którym mowa wyżej dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie z ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast w myśl ust. 12 cyt. artykułu za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stawki opłat zostały określone w powołanej decyzji uchwale Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) W rozpoznawanej sprawie ustalony przez organ stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania dawał uzasadnione podstawy do uznania, że skarżąca nie usunęła reklamy zlokalizowanej na odcinku pasa drogowego A. na odcinku T. – K. bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 11 stycznia 2008 r. do dnia 3 marca 2009 r. Przede wszystkim za niezasadne należy uznać zarzuty skargi w przedmiocie konieczności badania kwestii winy strony zajmującej pas drogowy bez stosownego zezwolenia. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na nałożenie kary pieniężnej. Należy podkreślić, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest na wskazany w decyzji okres; ma więc ono charakter czasowy, co wynika z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Ponadto ,mimo udzielenia "jednorazowego" zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. ( por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009 r. , sygn. akt VI SA/Wa 2340/09 , Lex nr 519824). Taka interpretacja charakteru prawnego omawianej instytucji zajęcia pasa drogowego uregulowanej w ustawie o drogach publicznych została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony w nim czas inicjuje nowe postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, że w sytuacji, gdy dana reklama już funkcjonuje w określonej lokalizacji w oparciu o uprzednio wydawane, nawet wielokrotnie, zezwolenia organu, mamy do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia". Takiej formy nie zna ustawa o drogach publicznych, a więc powoływanie się na utartą praktykę organu, czy to w zakresie terminu załatwiania sprawy, czy to sposobu jej załatwienia, jest nieuprawnione. ( por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. , sygn. akt II GSK 542/08, Lex nr 518212, cytowany w decyzji SKO). Obowiązek każdorazowego demontażu reklamy wynikał także z punktu 8i załącznika Nr 2 do decyzji o zezwoleniu pt. "Warunki Zajęcia Pasa Drogowego i Umieszczenia Reklamy" , będącego integralną częścią decyzji. Zarządca drogi określił tam, iż "wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji". W konsekwencji nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Również zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia co do prawa wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie bowiem ostatecznie błędne pouczenie przez organ administracji nie spowodowało negatywnych skutków dla skarżącego, zatem to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania dotyczące postępowania dowodowego niezbędne jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność nałożenia kary pieniężnej. Sąd podzielił ustalony przez organ stan faktyczny uznając, za prawidłowe stanowisko organu, iż przedstawione przez stronę argumenty nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe organ prawidłowo wymierzył karę pieniężną, stosując się do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W związku z powyższym, zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.