VII SA/Wa 1947/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W związku z pismem Zarządu Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili w dniu 18 maja 2010 r. kontrolę na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości R. [...] gm. [...]. Kontrolę przeprowadzono w obecności M. K., właścicielki wymienionej działki i podczas niej ustalono, że na działce zlokalizowany jest między innymi budynek szkoły użytkowany obecnie jako dom opieki "[...]". W czasie kontroli M. K. przedstawiła pismo Wójta Gminy [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na zmianę sposobu użytkowania budynku szkoły na dom opieki, zamianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pralnię, budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne w miejscowości R. Nie posiadała natomiast zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku szkoły na dom opieki. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), wstrzymał użytkowanie budynku szkoły po samowolnej zmianie sposobu użytkowania na dom opieki "[...]", zlokalizowanego na działce nr geodez. [...], położonej w miejscowości R. [...] gm. [...]. Jednocześnie organ nałożył na M. K. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia następujących dokumentów: 1. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń; 3. oświadczenia, o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; 4. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 5. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6. uzgodnienia z rzeczoznawcą sanitarnohigienicznym oraz rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W treści postanowienia organ zawarł pouczenie, z którego wynikało, że podlega ono zaskarżeniu w drodze zażalenia w administracyjnym toku instancji. Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie wniosła M. K. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. K. Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ wskazał, na treść art. 141 § 1 k.p.a. i art. 142 k.p.a. oraz stwierdził, że ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił w ustawie Prawo budowlane przypadki, kiedy stronie służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia na postanowienie wydane w I instancji. W art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane brak jest stwierdzenia, aby na postanowienie wydane w trybie tego przepisu przysługiwało zażalenie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nieprawidłowo wskazał w treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r., że stronie przysługuje prawo zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji. M. K. zastosowała się do tego błędnego pouczenia. Przy ocenie zażalenia M. K. organ II instancji miał na względzie to, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie dopuszczają wniesienia zażalenia na postanowienie dowodowe wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości samodzielnego zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. prawidłowość postanowienia wydanego na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane będzie mogła być przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 złożyli M. K. i W. K. K. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w związku z art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., w związku z art. 78 Konstytucji RP w wyniku dowolnego ustalenia, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powołanego wyżej przepisu prawa materialnego nie jest decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym, lecz postanowieniem w rozumieniu powołanych przepisów k.p.a., od którego nie służy zwykły środek odwoławczy; - art. 8, art. 11, art. 15, art. 134 k.p.a. samodzielnie lub w związku z art. 144 k.p.a. wobec braku przesłanek do zastosowania przepisu pozwalającego na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania/zażalenia, a zarazem w związku z dowolnym ustaleniem, iż niedopuszczalne było wniesienie przez M. K. zwykłego środka odwoławczego w terminie określonym w pouczeniu zawartym w skarżonym przez nią rozstrzygnięciu organu I instancji; - art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. wobec pozbawienia możliwości wzięcia udziału w tej sprawie w charakterze strony W. K. jako współwłaściciela nieruchomości, której dotyczy skarżone postanowienie, w następstwie braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do stanu prawnego nieruchomości, której dotyczyło rozstrzygnięcie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 k.p.a. strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Wydane w sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] wstrzymujące użytkowanie budynku szkoły po samowolnej zmianie sposobu użytkowania na dom opieki oraz nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, podjęte zostało na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia. Wskazać należy, iż w przypadku złożenia przez M. K. zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r., organ II instancji zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in. właśnie sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny kwestionowanego postanowienia (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08, Lex nr 526472). Słusznie też organ II instancji podkreślił, iż pozbawione znaczenia prawnego jest błędne pouczenie skarżącego o możliwości wniesienia zażalenia. Dopuszczalność wniesienia środka odwoławczego zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wadliwe pouczenie pozostaje bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia strony (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 518/09, Lex nr 503980). Tym samym skarżący będą mogli podważać prawidłowość wydanego postanowienia Nr [...] dopiero w odwołaniu od przyszłej, podjętej przez organ I instancji decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł zatem badać zasadności podniesionych przez skarżących merytorycznych zarzutów dotyczących sprawy nakazania wstrzymania użytkowania budynku oraz przedłożenia określonych dokumentów, jak również kwestii związanych z ewentualnym pozbawieniem W. K. możliwości wzięcia udziału w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku w charakterze strony. Kwestie te będą mogły bowiem stanowić przedmiot kontroli sądowej dopiero w przypadku ewentualnego zaskarżenia orzeczenia podlegającego zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.