I SA/Wa 370/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skarg Miasta [...] W. i [...] Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargi. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika [..] z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. D. i ustaleniu odszkodowania wydana została z naruszeniem prawa i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] Naczelnik [..] W. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), o powierzchni [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej pn. [...] na imię S. K. w [...] części i W. S. w [...] części oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. na cele budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...]. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przyznane zostało w [..] części na rzecz S. K. (o nieustalonym adresie zamieszkania) oraz w [...] części na rzecz nieustalonych spadkobierców współwłaścicieli W. J. S.. Decyzje dla wskazanych osób pozostawiono w aktach sprawy, a jeden egzemplarz decyzji przekazano do właściwego ze względu na położenie nieruchomości Urzędu [...] W. w celu wywieszenia jej na tablicy ogłoszeń. W dniu [...] kwietnia 1999 r. spadkobiercy byłych współwłaścicieli – Z. K. i K. S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [..] maja 1975 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2001 sygn. akt I SA 239/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] uchylającą decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [..] maja 1975 r. nr [...]i jednocześnie stwierdzająca nieważność tej decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] został przekazany zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1891/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [..] z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. Wojewoda [..] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika [...] W. z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ustaleniu odszkodowania wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził jej nieważności, gdyż od dnia jej ogłoszenia upłynęło 10 lat. Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. K. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. Minister Infrastruktury nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [..], że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że decyzja została skierowana do osoby nie będącej strona w sprawie. Organ wskazał, że współwłaściciele nieruchomości na dzień prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji w tej sprawie nie żyli. W. S. zmarła bowiem w dniu [...] stycznia 1972 r., a postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku zostało wydane w dniu [...] marca 1972 r., natomiast S. K. zmarł w dniu [...] września 1943 r. a postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku zostało wydane w dniu [..] lipca 1971 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że osoba nieżyjąca nie może być podmiotem praw ani prawa cywilnego ani prawa administracyjnego, co oznacza, że decyzja skierowania do takiej osoby dotknięta jest, w myśl art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., wadą rażącego naruszenia prawa. Organ nie stwierdził istnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Naczelnika [...] W. z dnia [..] maja 1975 r. nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość – oznaczona obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...] stanowi bowiem własność Miasta [....] W. Organ ustalił, że działki nr [..] pozostają wprawdzie w wieczystym użytkowaniu [..] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...], jednakże prawo użytkowania wieczystego nie zostało wpisane do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Minister, powołując się na art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że powstanie prawa użytkowania wieczystego następuje dopiero z chwilą wpisu w księdze wieczystej. Ponadto organ wskazał, że w księdze hipotecznej pn. [...] jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wpisani są wciąż S. K. i W. S.. Sąd Rejonowy dla W. Wydział Ksiąg Wieczystych odmówił ujawnienia Skarbu Państwa jako współwłaściciela działki o pow. [...] m2. Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Miasto [...] W. oraz [...] Spółdzielnia [...] w W. Miasto [...] W. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie np. z art. 17 i 29 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także z art. 45 k.p.a. Ponadto strona skarżąca nie zgodziła się, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Skuteczność oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni [...] nie była uwarunkowana dokonaniem wpisu tego prawa do księgi wieczystej, bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej a nie w formie umowy notarialnej. [..] Spółdzielnia [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 4 oraz § 2 k.p.a. W skardze wskazano, że sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – tak jak spadkobiercy wywłaszczonych S. K. i W. S. – stanowi przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jak przyjął organ. Zarzucając powyższe strony skarżące wniosły o chylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi nie są zasadne, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ustaleniu odszkodowania wydana została z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1891/06. W wyroku tym Sąd wskazał, że zarzut skargi co do naruszenia art. 17 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest niezasadny. Kwestie te mogą być oceniane w postępowaniu wznowieniowym a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jak Sąd dalej wskazał, jest to konsekwencja wiążącego w sprawie wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 239/2000, w którym Sąd zauważył dodatkowo, że badana w trybie nadzorczym decyzja została wydana w stosunku do osoby zmarłej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyroku z dnia 30 sierpnia 2007 r. uznał, że w tej sytuacji tylko inne ewentualne naruszenia prawa mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Konieczne jest zatem – jak wskazał Sąd - przeprowadzenie postępowania co do okoliczności, które pozwolą rozstrzygnąć, czy decyzja wywłaszczeniowa dotknięta jest wadą nieważności, inną niż przesądzona już kwestia braku udziału stron w postępowaniu. Zgodnie z powyższym Minister Infrastruktury w toku postępowania nadzorczego ustalił, że w dacie wydania decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości nie żyli. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, z których wynika, że S. K. zmarł w dniu [...] września 1943 r., a W. S. zmarła [...] stycznia 1972 r. W stosunku do obojga współwłaścicieli zostały przeprowadzone postępowania o stwierdzenie nabycia spadku – odpowiednio postanowienie Sadu Rejonowego dla [...] W. z dnia [...] lipca 1971 r. i postanowienie Sadu Powiatowego dla [..] W. z dnia [...] marca 1972 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do S. K. i spadkobierców W. S. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej oraz wydanie w jego wyniku rozstrzygnięcia skierowanego do takiej osoby, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Już sam fakt skierowania decyzji do nieżyjącego S. K. decyduje o wydaniu decyzji obarczonej wadą nieważności. Nie wymaga więc oceny, czy nieustalenie przez organ wywłaszczeniowy spadkobierców W. S. stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zważyć bowiem należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osób w dacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły S. K., jako osoba nie mająca zdolności prawnej nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można było prowadzić postępowania ani skierować do niej podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją badaną w trybie nadzoru zgodzić się należy z Ministrem Infrastruktury, że w przedmiotowej sprawie takie skutki nie zaistniały. Nie można jednak uznać za zasadną argumentację organu wskazującą, że do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni [...] niezbędny był wpis do księgi wieczystej, a skoro nie został dokonany, to prawo to nie powstało. Jak wynika z akt sprawy, grunt przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], został skomunalizowany. Następnie decyzjami z dnia [...] września 1997 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [..], wydanymi na podstawie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 1270), Zarząd Gminy [..] oddał przedmiotowe działki w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] Rację należy przyznać skarżącemu Miastu [...] W., iż ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej i przepis art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma tu zastosowania. Wpis do księgi wieczystej może być dokonany w oparciu o art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, że ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 80 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wobec braku ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny. Przypomnieć należy, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W rozpoznawanej sprawie cofnięcie skutku ustanowienia na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu będzie możliwe właśnie przez wydanie decyzji. A zatem należy uznać rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury za zgodne z prawem pomimo stwierdzonych uchybień w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.