I OSK 991/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 971/10 w sprawie ze skarg S. w W. i Miasta Stołecznego W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 971/10, oddalił skargi S. w W. i Miasta Stołecznego W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w poniżej opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] września 1975 r., nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. R., oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiącą własność S. S. pod budowę osiedla mieszkaniowego "U.", zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2003 r. spadkobiercy poprzedniego właściciela wystąpili o zwrot części przedmiotowej nieruchomości jako nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia tj. działki [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda M. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania m.st. Warszawy, uchylił powyższą decyzję starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...[ Wojewoda M, stwierdził niedopuszczalność odwołania S. Ponownie orzekając w sprawie Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 na rzecz E. K. w ¾ częściach i B. K. w ¼ części. Jednocześnie zobowiązał te osoby do zwrotu na rzecz m. st. W. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu ustalono, iż do zagospodarowania nieruchomości doszło dopiero [...] lata po wywłaszczeniu poprzez wybudowanie parkingu przez firmę komercyjną. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] wydaną na skutek wniesienia odwołań przez m.st. W. oraz S. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy część wywłaszczonej nieruchomości, podlegająca zwrotowi stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu skargi B. K. i E. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1068/08 uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2008 r. Sąd stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż objęta decyzją nieruchomość podlega zwrotowi, gdyż stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak, w ocenie tego Sądu, dla sprawy istotne znaczenie ma to, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku rozpatrzenia odwołań m. st. W. oraz S., przy czym rozpatrując wcześniejsze odwołanie S. od decyzji Starosty P. z [...] czerwca 2006 r. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. uznał, że nie ma ona przymiotu strony w niniejszym postępowaniu o zwrot nieruchomości. Rozpatrzenie merytoryczne takiego odwołania narusza, zdaniem Sądu, art. 127 § 1 kpa i art. 28 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 671/09 oddalił skargę kasacyjną S., wskazując, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej możliwości zwrotu wywłaszczanej nieruchomości. Jednak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż S. nie ma interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. w pkt 1 w zakresie określającym wielkość udziałów i jednocześnie ustalił wielkość udziałów w zwracanej nieruchomości tj. E. K. 2/3 części i B. K. 1/3 części. Ponadto uchylił pkt 2 w części dotyczącej zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, ustalając jednocześnie aktualną wartość odszkodowania podlegającego zwrotowi na kwotę [...] zł. W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty P. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny – iż nie jest realizacją celu wywłaszczenia budowa po [...] latach parkingu tymczasowego. Ponadto organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił udziały spadkobierczyń poprzedniego właściciela w wywłaszczanej nieruchomości. Udziały te zgodnie z treścią postanowień spadkowych wynoszą odpowiednio E. K. - 2/3 i B. K. -1/3. Dodatkowo konieczne stało się też zwaloryzowanie kwoty zwracanego odszkodowania na dzień wydania decyzji przez Wojewodę. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Miasto Stołeczne W. i S. Miasto Stołeczne W. zarzuciło błędne zastosowanie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w jego ocenie nie do przyjęcia jest stanowisko, że realizacja celu wywłaszczenia nawet po upływie terminów określonych w tym przepisie powoduje konieczność zwrotu nieruchomości. Ponadto zarzucono nie odniesienie się do zarzutu braku wyceny i orzeczenia o zwrocie nakładów poniesionych na budowę parkingu. S., wnosząc w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie również do części nieruchomości stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, jako większej całości. Zdaniem S. o zbędności na cel wywłaszczenia można mówić tylko gdyby prace na terenie objętym lokalizacją w ogóle się nie rozpoczęły. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił obie skargi, podnosząc, że organ ponownie rozpatrując sprawę był, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., związany oceną prawną zawartą, w przywołanym w opisie stanu faktycznego, orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu tych orzeczeń jednoznacznie stwierdzono, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wyrażona w decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. jest prawidłowa. Zatem dalsze rozważanie tej kwestii - z uwagi na niezmieniony stan faktyczny jest zbyteczne. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaistniała materialnoprawna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu nie zrealizowania inwestycji stanowiącej uzasadnienie wywłaszczenia w terminie 10 lat. Zarzuty zawarte w skargach w tym zakresie stanowią tak naprawdę kwestionowanie wiążącej oceny prawnej i nie mogły odnieść skutku. Sąd Wojewódzki podkreślił ponadto, że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi być odczytywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady dopuszczającej wywłaszczenie nieruchomości jedynie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, poprzedni właściciel może żądać zwrotu przejętej od niego nieruchomości. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu nie rozliczenia nakładów – czyli naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie został sporządzony operat szacunkowy, który nie wykazał zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Również strona nie przedstawiła takiej opinii. Dlatego organ bazując na opinii biegłego określającego wartość nieruchomości przyjął, że nie doszło do działań na nieruchomości zwiększających jej wartość. Nie można przy tym organom obu instancji czynić z tej przyczyny zarzutu naruszenia prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła S., reprezentowana przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 136 ust.3 w zw. z art.137 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nieruchomość objęta decyzją Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], podlega zwrotowi, gdyż stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji, gdy cel ten został częściowo zrealizowany. Powołując się na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w latach 1976 - 1984 poprzedniczka prawna skarżącej – S., na podstawie kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudowała osiedle mieszkaniowe, w tym 47 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Działka nr [...] ( według obecnego jej oznaczenia) od samego początku była przeznaczona na realizację infrastruktury osiedla w postaci parkingu osiedlowego przeznaczonego do użytku mieszkańców położonych obok budynków. Przesądzała o tym decyzja z dnia [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla " U.". Ta infrastruktura na nieruchomości w końcu powstała. Dalej w skardze kasacyjnej wywodzono, że o zbędności terenu nie może przesądzać sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania terenu lub zagospodarowanie go po terminie, bowiem w przypadku inwestycji wielozadaniowych i wieloletnich, realizacja poszczególnych jej zadań powinna być oceniana w powiązaniu z realizacją całości. Według strony skarżącej kasacyjnie o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można byłoby mówić tylko wtedy, gdy prace nie zostały podjęte na całym terenie objętym lokalizacją inwestycji w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a nie w sytuacji, gdy osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane wraz z całą infrastrukturą. W skardze kasacyjnej podniesiono, że dla przyjęcia, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem nie jest ważne, kto wybudował parking, ale fakt, że parking został wybudowany i służy mieszkańcom osiedla. Zwrócono też uwagę, że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane bez parkingów podziemnych, dlatego jest uzasadnione, że parkingi naziemne budowano dopiero po wybudowaniu budynków mieszkalnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka postępowania B. K., żądając jej oddalenia lub odrzucenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zwróciła uwagę, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej stanowią w istocie kwestionowanie wiążącej oceny prawnej i dlatego nie mogą odnieść skutku. Uzasadniając stanowisko dotyczące odrzucenia skargi kasacyjnej uczestniczka postępowania zaprezentowała pogląd, że oddalenie przez Sąd I instancji skargi S. spowodowało "upadek" wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wnoszący skargę kasacyjną mógł wnosić o wstrzymanie wykonania decyzji. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej takiego wniosku nie zawarto i dlatego skutek określony w art.138 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpił z dniem oddalenia skargi. Powoduje to ten skutek, że niezależnie od faktycznego wygaśnięcia umowy dzierżawy zawartej pomiędzy S. a m.st. W, skarżący utracił interes prawny w skarżeniu wyroku Sądu I instancji, gdyż przestał być dzierżawcą zwracanej nieruchomości przed dniem wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej powołując się na podstawę określoną w art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie norm prawa materialnego. To pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i niekwestionowany przez skarżącą S. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art.136 ust.3 w zw. z art.137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że zarzut ten nie może być uwzględniony, a to w kontekście dotychczasowego przebiegu postępowania w niniejszej sprawie. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego zakwestionował stanowisko Sądu, iż zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia. W istocie zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie stanowią niedopuszczalną polemikę z oceną prawną zawartą w prawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. I SA/Wa 1068/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] wypowiedział się jednoznacznie, iż Starosta P. prawidłowo ustalił, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, gdyż stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko to podzielił w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny ( sygn. I OSK 671/09), który rozpoznając skargę kasacyjną od wskazanego wyroku w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stwierdził, że na nieruchomości wywłaszczonej pod budowę Osiedla "U." cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części przejętej nieruchomości. Działka nr [...] jest zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu i podlega zwrotowi, gdyż oczywistym jest, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Utraciły też moc decyzje lokalizacyjne nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie jest realizacją celu wywłaszczenia budowa po 23 latach parkingu tymczasowego, jest to nowa inwestycja, nie wchodząca w zakres zadania inwestycyjnego budowy osiedla mieszkaniowego. Zarzut naruszenia art.137 ustawy o gospodarce nieruchomości nie zasługiwał na uwzględnienie. Wyrażona we wskazanych wyrokach ocena prawna jest wiążąca dla organu i sądu ponownie rozpoznającego sprawę. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej podglądem. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem wyjaśniania w tej samej sprawie ( tak: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, publ. ONSA 1999 r., Nr 4, poz. 118). Dlatego trafnie Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołał się na wiążącą ten Sąd ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyżej wyrokach bez dokonywania po raz kolejny oceny prawnej już przecież wyrażonej i wiążącej. Należy też zaznaczyć, że w okresie od wydania wskazanych powyżej orzeczeń w sprawie przez sądy obu instancji nie nastąpiły żadne zmiany w zakresie tak stanu prawnego, jak też stanu faktycznego. Odnośnie natomiast zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o jej odrzucenie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę ( art.173 §2 p.p.s.a.), ponieważ jest to jedna z przesłanek jej dopuszczalności. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art.178 p.p.s.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art.12 w związku z art.32 i 33 wskazanej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez Sąd I instancji ( por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/04, publ. ONSAiWA 2005/4/62 ). W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy przymiot strony S. został już prawomocnie przesądzony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r., wydanym w niniejszej sprawie, nie ma podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej z powodów wskazanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Nie mógł zostać uwzględniony wniosek pełnomocnika uczestniczki postępowania B. K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Przepisy art.203 i 204 p.p.s.a nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. Zgodnie z art.204 pkt 1 p.p.s.a w sytuacji, gdy oddalono skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi, o ile takie koszty poniesie i zgłosi stosowny wniosek. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.