II SA/Kr 1387/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 1 marca 2005 r. znak: [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia 1 marca 2005 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał H.M. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [....] , położonej w M. , przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem poprzez opracowanie i przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 2005 r. opinii o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych przy istniejącym budynku mieszkalnym w zakresie jego przebudowy, polegającej na wykonaniu przewodu kominowego, potwierdzającą zgodność wykonanych robót z Polskimi Normami i obowiązującymi przepisami budowlanymi, opracowaną przez osobę posiadającą stosowane uprawnienia budowlane. Decyzją z dnia 12 lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. , na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 1 marca 2005 roku, znak: [....] , a mianowicie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [....] , położonej w M. , przy ul. [....] do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestor w piśmie z dnia [....] 2005 r. zgłosił wykonanie obowiązku, tj. doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził wykonanie nałożonych obowiązków. Odwołanie od ww. decyzji wniósł C.W. i S.W. zarzucając niewykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 18 stycznia 2005 r., niezgodne z prawdą twierdzenie, że doszło do przebudowy komina, pomimo, że został wybudowany, brak w aktach pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [....] 2005 r. Wskazał, że istnieje również podejrzenie korupcji w organie I instancji. Wniósł o dokonanie oględzin i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Decyzją z dnia 29 grudnia 2005 r. znak: [....][....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po rozpoznaniu odwołania C.W. działającego osobiście i przez pełnomocnika S.W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o stwierdzeniu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 1 marca 2005 r. znak: v . W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że jesienią 2004 r. H.M. zrealizowała roboty budowlane obejmujące wykonanie c.o. i kotłowni w zaadaptowanym pomieszczeniu za kuchnią na opał stały, wykonanie jednej szuflady kominowej z wentylacją z kotłowni oraz przemurowanie komina ponad stropem. W ocenie organu odwoławczego, wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę, zatem przed przystąpieniem do robót konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na nielegitymowanie się przez inwestora ww. decyzją zasadne było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlanego i w konsekwencji wydanie decyzji z dnia 1 marca 2005 r. W dniu 30 czerwca 2005 r. w wykonaniu ww. decyzji H.M., przedłożyła opinię techniczną dotyczącą wykonanych robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego istota zaskarżonej decyzji organu I instancji, tj. stwierdzenie wykonania obowiązku jest prawidłowa. Jednakże ze względu na niewłaściwe sformułowanie jej wyrzeczenia, które zdaniem MWINB jest nadmiernie rozbudowane w stosunku do przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane oraz pominięcie w podstawie prawnej ust. 7 art. 51 ustawy (roboty budowlane zostały zakończone) konieczne było zreformowanie zaskarżonej decyzji w całości. Nadto organ odwoławczy podniósł, że zarzuty odwołującego się nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest jedynie zbadanie, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Organ nie jest kompetentny do podjęcia działań w zakresie podejrzeń o korupcję. Decyzja z dnia 18 stycznia 2005 r. oraz pismo z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [....] 2005 r. dotyczą innej sprawy prowadzonej równolegle przez PINB pod sygnaturą: [....] Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł S.W. . Wskazał na nieprawidłowe prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, które umożliwiło zakończenie inwestycji. W ocenie skarżącego wykonany komin jest za niski co powoduje dostawanie się pyłu do pomieszczeń sąsiedniego budynku. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Nadto, w myśl art.135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję administracyjną wówczas, gdy decyzja uchybia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdy jest dotknięta wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, jak również wtedy, gdy narusza przepisy postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art.133 § 1 ustawy, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego prowadzonego przez nie postępowania. Sąd uznał, że S.W. ma legitymację do wniesienia skargi. Po pierwsze, podpisał (obok C.W. ) odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, co prawda, że rozpoznał odwołanie C.W. działającego osobiście i przez pełnomocnika S.W. , ale jednakże nie wyjaśnił, czy odwołanie S.W. nie zostało przez niego wniesione imieniem własnym. Powyższe powoduje, że S.W. uznać należy za stronę formalnie wnoszącą odwołanie, co - wobec braku orzeczenia organu odwoławczego rozstrzygającego o posiadaniu przez nią interesu prawnego – uzasadnia legitymację formalną do wniesienia skargi.. Po drugie, jak wyjaśnił skarżący na rozprawie, aktem notarialnym, którym przekazał własność gospodarstwa rolnego dzieciom, zostało na jego rzecz ustanowione dożywocie w części budynku znajdującego się na działce C.W. . Stosownie zaś do treści art. 910 § 1 kodeksu cywilnego przeniesienie własności nieruchomości na podstawie umowy o dożywocie następuje z jednoczesnym obciążeniem nieruchomości prawem dożywocia. Do takiego obciążenia stosuje się odpowiednio przepisy o prawach rzeczowych ograniczonych. W myśl zaś art. 251 kc do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Powyższe pozwala na uznanie, że skarżący ma legitymację do wniesienia skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, rozważania co do legalności kontrolowanych decyzji, poprzedzić należy uwagami ogólniejszymi. Decyzje zostały wydane w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej. Ustawa Prawo budowlane przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art.48, tryb z art.49 b oraz tryb przewidziany przepisami 50 – 51 ustawy. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Na podstawie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 49 b ustawy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei tryb określony w przepisach art.50 – 51 ustawy znajduje zastosowanie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Przypomnienia w związku z tym wymaga, że w myśl art.3 pkt 6) ustawy budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl punktu 7) tego przepisu robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (pkt 7 a). Z powyższego wynika zatem, że w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia właściwym trybem jest tryb określony w art. 48, względnie art.49 b Prawa budowlanego, a w przypadku dokonania "przebudowy" obiektu budowlanego lub jego części organy winny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art.50 – 51 Prawa budowlanego, gdyż jest to przypadek inny niż określony w art.48 i 49 b Prawa budowlanego. Istotą postępowania unormowanego z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016; z późn. zm.) jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy. W decyzji tej organ stwierdza wykonanie obowiązku albo, w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Stosownie zaś do treści art.51 ust.7 ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji uznać należało, że zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to art.7 kpa i art.77 kpa, gdyż organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozpatrzyły go wystarczająco, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w związku z pismem C.W. z dnia 3.11.2004 r. (k.1 akt administracyjnych), w którym zarzucił on, że H.M. "buduje budynek mieszkalny w stodole istniejącej, wybudowała garaż... i wybudowała komin naprzeciw okna". Zawiadomieniem z dnia [....] .2004 r. znak: [....] organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie "prowadzonych robót budowlanych na dz. ew. nr [....] , położonej w M. przez H.M. " (k.2). Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych prowadzone przez organ postępowanie zostało rozdzielone na dwa odrębne postępowania: do sygn. [....] - w sprawie garażu, a do sygn. [....] - w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego w zakresie wykonania przewodu kominowego. Zauważyć w związku z tym należy, że z akt administracyjnych wynika, że H.M. złożyła oświadczenie (k.5), że wykonała centralne ogrzewanie w części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego, w protokole oględzin odnotowano wykonanie pomieszczenia kotłowni i podłączenie pieca do wyremontowanego komina (k.8), do protokołu przesłuchania C.W. zeznał, ze H.M. wykonała komin w budynku, który usytuowany jest naprzeciw okien jego budynku mieszkalnego (k.13), że treść mapy znajdującej się na karcie 10 akt wskazuje, że dom mieszkalny C.W. znajduje się naprzeciwko budynku gospodarczego znajdującego się na działce H.M. . Z kolei w decyzji z dnia 1.03.2005 r. organ stwierdził, że H.M. dokonała przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skonstatować również należy, że szkic sporządzony w trakcie oględzin (k.7) jest nieprawidłowy. Nie wiadomo przez kogo został sporządzony, gdyż nie został opatrzony podpisem wykonującej go osoby, zawiera jedynie klauzulę o zgodności z oryginałem. Z porównania mapy z karty 10 z tym szkicem wynika, że nie zaznaczono na nim wszystkich zabudowań znajdujących się na działce nr [....] , w szczególności uwidocznionego na niej budynku gospodarczego. Nie zaznaczono również na szkicu miejsca wykonania komina. Nie wiadomo w związku z tym, czy wybudowano go w budynku mieszkalnym, czy też gospodarczym. Z protokołu oględzin nie wynika również w jakim budynku, czy też w jakiej części budynku wykonano pomieszczenie kotłowni. Organ nie dokonał żadnych ustaleń co do legalności wszystkich robót budowlanych, których wykonanie stwierdził i nie ustosunkował się do twierdzeń zawartych w zawiadomieniu z dnia 3.11.2004 r., że inwestor buduje budynek mieszkalny w istniejącej stodole. Nie ustalono w jakiej odległości od okien budynku mieszkalnego C.W. usytuowany jest przedmiotowy komin i czy jest to zgodne z przepisami. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne było, przede wszystkim, szczegółowe ustalenie rodzaju wszystkich prac wykonanych przez inwestora. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w sposób nieuzasadniony organ ograniczył zakres prowadzonego postępowania do robót budowlanych polegających na wykonaniu przewodu kominowego. Rzeczą organu nadzoru budowlanego jest bowiem prowadzenie postępowania w sprawie wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych, a nie - wybiórczo wybranych - niektórych z nich (por. wyrok NSA z dnia 12.09.2010 r., sygn. II OSK 1944/10). Budynek jako obiekt budowlany stanowi całość. Dlatego tez nie jest możliwe i prawnie uzasadnione prowadzenie postępowania w stosunku do wybranych fragmentów obiektu w sytuacji, gdy ewentualnej legalizacji winien podlegać cały budynek. Nieprawidłowe jest również stanowisko organu, że kwestie dotyczące ochrony środowiska nie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany. Skoro bowiem, jak to wynika z cytowanego już wcześniej art.50 ust.1 ustawy Prawo budowlane, regulacje określone w art.51 znajdują zastosowanie do robót budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, rzeczą organu nadzoru budowlanego było kwestie te ustalić. Nadto, wobec zastrzeżeń C.W. i S.W. organ winien rozważyć, czy usytuowanie komina nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Taki obowiązek organu wynika z zasady zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, nakazującej przy projektowaniu, budowie i utrzymywaniu obiektów budowlanych "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochronę interesów właścicieli sąsiedniej działki przed emisją dymu. Zauważyć również należy, że w opinii technicznej złożonej do akt sprawy w wykonaniu decyzji z dnia 1.03.2005 r. zawarte zostały pewne zalecenia. Nie wiadomo, czy zostały one wykonane. Z treści pisma inwestora z dnia [....] 2005 r., wbrew twierdzeniom organu, okoliczności te w sposób niewątpliwy nie wynikają. Nadto opinia ta nie została podpisana, gdyż podpis osoby ją sporządzającej widnieje wyłącznie na jej stronie tytułowej. Wreszcie, w nawiązaniu do wcześniejszych uwag, skonstatować pozostaje, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę władny był również do dokonania kontroli decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia 1.03.2005 r. (k.24 akt administracyjnych). Skoro bowiem decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązku wydawana jest w następstwie zapadłej uprzednio decyzji o nałożeniu obowiązku, to jej kontrola może być dokonywana w sprawie ze skargi na decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, gdyż jest to kontrola "w granicach sprawy". Przechodząc do oceny wydanej w sprawie, na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 ustawy, decyzji z dnia 1.03.2005 r. stwierdzić należy, że nakazała ona inwestorowi doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przez przedłożenie opinii o stanie technicznym w zakresie wykonania przewodu kominowego. Zgodnie natomiast z przeważającą linią orzecznictwa, nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Jest jedynie uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych ekspertyz organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 28.06.2005 r., sygn. OSK 1780/04, LEX nr 179100). Poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia opinii nie można doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić jednakże należy, że zgodność robót z prawem to także ich zgodność z przepisami regulującymi kwestie dokumentacji prac. Nie można zgodzić się, aby wykonywanie prac w warunkach samowoli skutkowało istnieniem obiektów pozbawionych dokumentacji, która konieczna jest nie tylko w dacie wykonywania robót, ale także w czasie późniejszego funkcjonowania obiektu czy prowadzenia następnych robót. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20.12.2007 r., sygn. II SA/Gl 684/07, LEX nr 382702). Wobec powyższego uznać należy, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w wyżej wskazanym kierunku, a po szczegółowym ustaleniu samowolnie wykonanych przez inwestora robót właściwe ich zakwalifikowanie, co determinować będzie wybranie właściwego trybu postępowania. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I sentencji. Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku.