II SA/Gl 684/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia opisu wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Jak wynika z akt sprawy, [...] Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w J., wykonując roboty budowlane związane z legalną budową budynku obsługi klienta i szatni, równocześnie dopuściło się samowoli budowlanej, wykonując mur oporowy między parkingiem i placem manewrowym, utwardzając grunt kostką oraz wykonując ocieplenie i otynkowanie zbiornika wodnego. Roboty zostały wykonane w kwietniu [...] r. W stosunku do każdej ze stwierdzonych samowoli wszczęte zostały odrębne postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W odniesieniu do prac wykonanych wobec zbiornika wody zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w J. organy nadzoru budowlanego ustaliły opłatę legalizacyjną. Ostateczne postanowienie w tej sprawie zostało wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] z powołaniem się na art. 49b ust. 4 i 5 ustawy prawo budowlane. Ponieważ opłata nie została uiszczona, decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego ocieplenia i obmurowania ścian zbiornika na wodę. Spółka złożyła skargi do sądu administracyjnego na obie decyzje wydane w sprawie zbiornika. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/GL 795/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wydane w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organy nie ustaliły w sposób dostateczny stanu faktycznego. Inwestor wykonał ocieplenie i obmurowanie istniejącego zbiornika na wodę. Materiał sprawy nie ilustruje jednak dostatecznie zakresu i rodzaju wykonanych robót, wobec czego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy Spółka dopuściła się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49b prawa budowlanego. W aktach sprawy brakuje dokumentacji powykonawczej, jaka miała zostać złożona przez inwestora w wykonaniu nałożonych obowiązków. Nie jest jasne czy inwestor wykonał roboty polegające na ociepleniu od podstaw czy też odtworzył stan pierwotny ścian zbiornika. Sąd zauważył, że ewentualna kwalifikacja prac jako remontu wyklucza nałożenie opłaty legalizacyjnej, albowiem nie przewiduje jej regulacja art. 50 i 51 prawa budowlanego. Sąd zalecił, aby organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności ustaliły zakres rzeczowy inwestycji objętej pozwoleniem na budowę a następnie poczyniły ustalenia w zakresie stanu technicznego zbiornika na wodę przed rozpoczęciem robót objętych pozwoleniem. Zalecono w szczególności ustalenie, czy ściany zbiornika były ocieplone, a jeśli tak, to jakim materiałem oraz jaki był zakres robót ociepleniowych. Natomiast wyrokiem z dnia 19 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 715/05 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd również stwierdził, że decyzje zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. W następnej kolejności Spółka, powołując się na ustalenia poczynione na spotkaniu w dniu [...] r., pismem z [...] r. przesłała Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J. ocenę stanu technicznego zbiornika sporządzoną w listopadzie [...] r. przez inż. K. C. W ocenie tej zawarty został opis wykonanych robót. Podano, że obiekt został wykonany jako żelbetowy, monolityczny. W połowie lat osiemdziesiątych obiekt poddano modernizacji m. in. poprzez częściową rozbiórkę skarpy i wykonanie drzwi w ścianie zbiornika. Podczas kolejnej modernizacji usunięto całkowicie z obiektu obsypkę ziemną, oczyszczono ściany i płytę górną z ziemi, zamurowano wejście od strony ul. [...] a następnie rozebrano ściany tego wejścia i element włazowy nad płytą górną. Obiekt ocieplono styropianem i wykonano tynk akrylowy. Na attyce i w obrębie kosza wykonano obróbki blacharskie a od strony ulicy [...] wykonano przyległy do zbiornika mur schodkowy z cegły silikatowej, na którym umieszczono napis nazwy zakładu. W sprawie były następnie kilkakrotnie wydawane decyzje przez organy nadzoru budowlanego. Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w celu doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót związanych z wymianą ocieplenia zbiornika na wodę, nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia opisu wykonanych robót remontowych wraz z oceną stanu technicznego, w terminie do [...] r. W uzasadnieniu przyjęto, że inwestor dokonał roboty remontowe polegające na rozbiórce skarpy ziemi pełniącej funkcję ocieplenia zbiornika i wykonał nowe ocieplenie ze styropianu oraz elewację zbiornika. Wykonane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia lecz zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, którego nie dokonano. W złożonym odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła, że wbrew zaleceniom sądu organ nie dokonał ustaleń co do zakresu przeprowadzonych robót i nie udowodnił, że dopuszczono się samowoli. Zauważono, że nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z robotami budowlanymi. Zarzucono, że organ wadliwie zakwalifikował zbiornik jako budynek, zaś art. 29 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego przewiduje obowiązek dokonania zgłoszenia ocieplenia ścian budynków o wysokości do 12 m. a nie zbiorników wody. Organ odwoławczy uchylił rozstrzygniecie organu I instancji do ponownego rozpatrzenia zarzucając, że zastosowanie art. 51 prawa budowlanego winno być poprzedzone wydaniem postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Kolejną z wydanych w sprawie decyzji organ I instancji dnia [...] r. , orzekł o nałożeniu obowiązku przedłożenia opisu wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że materiał sprawy wykazuje, że roboty zostały wykonane i zakończone w roku [...], zatem bezzasadne jest stosowanie w sprawie art. 50 ustawy. W złożonym odwołaniu Spółka zgłosiła takie same zarzuty i żądania jak poprzednio. Organ II instancji decyzją z [...] r. ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że art., 51 prawa budowlanego nie może być podstawą do żądania ocen technicznych, a jedynie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zalecono, aby organ I instancji ocenił materiał sprawy i ustalił jakie jeszcze czynności lub roboty budowlane ma wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W toku kolejnego rozpatrywania sprawy organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia opisu wykonanych robót, w terminie do [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że Spółka w roku [...] samowolnie wykonała roboty remontowe polegające na wymianie ocieplenia przedmiotowego zbiornika w celu doprowadzenia go do zgodności z przepisami o termoizolacji. Roboty te nie wymagały pozwolenia lecz jedynie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zgłoszenie takie nie zostało jednak dokonane. W złożonym odwołaniu Spółka zwróciła się o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucono, że organ I instancji po raz kolejny wydał decyzję obarczoną tymi samymi wadami a powołany w decyzji przepis nie ma zastosowania w sprawie. Analogicznie jak w poprzednich odwołaniach podniesiono, że nie dokonano ustaleń co do zakresu robót, nie wykazano faktu samowoli, nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z robotami budowlanymi, organ wadliwie zakwalifikował zbiornik jako budynek, zaś art. 29 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego przewiduje obowiązek dokonania zgłoszenia ocieplenia ścian budynków o wysokości do 12 m. a nie zbiorników wody. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji wykonanych robót jako remontu ocieplenia zbiornika na wodę. Wskazano, że roboty takie wymagały zgłoszenia, ich wykonanie nastąpiło zatem w warunkach samowoli budowlanej. W celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem został nałożony obowiązek przedłożenia opisu wykonanych robót. Inwestor przedłożył już ocenę stanu technicznego obiektu potwierdzającą kwalifikację robót, do ich zalegalizowania potrzebna jest jeszcze dokumentacja wskazana w art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, która wobec braku dokonania zgłoszenia nie została złożona. Podkreślono, że art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego może być podstawą nałożenia obowiązku zarówno wykonania określonych czynności (opisu wykonanych robót) jak i robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu zarzucono, że organ I instancji, bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, po raz kolejny wydał decyzję dotkniętą takimi samymi wadami. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi a nie zobowiązywać enigmatycznie do wykonania opisu czynności. Podniesiono także, że Spółka złożyła zgodnie z żądaniem organu ocenę techniczną wykonanych robót, sporządzoną przez osobę uprawnioną. Żądanie przedłożenia opisu wykonanych robót w świetle powyższych okoliczności jest bezpodstawne i naraża skarżącą na nieuzasadnione koszty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sądy administracyjne nie są powołane do rozpatrywania spraw administracyjnych co do istoty, lecz do kontroli legalności decyzji wydawanych przez organy administracji. Z tego względu kierowanie do Sądu żądania umorzenia postępowania administracyjnego pozbawione jest podstaw. Stwierdzając ewentualnie bezprzedmiotowość postępowania Sąd może uchylić wydaną przez organ administracji decyzję, orzekanie o umorzeniu postępowania należy już jednak do organu administracji, którego decyzja w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego na ogólnych zasadach. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji Sąd uznał, że nie naruszają one prawa. Po pierwsze uznać należy kwalifikację wykonanych robót jako remont ocieplenia zbiornika. Rodzaj i zakres robót wykonanych przez inwestora, jak również sam fakt ich wykonania, nie był przez niego kwestionowany i został ustalony w przedłożonej przez Spółkę opinii. Kwalifikacja tych prac jako remontu nie jest dla inwestora niekorzystna a wykonane prace, jeżeli uprzednio istniejącą warstwę ziemi zalegającą na zbiorniku uznać za ocieplenie, może być potraktowana jako odtworzenie w istniejącym obiekcie stanu pierwotnego z zastosowaniem innych wyrobów budowlanych, co odpowiada definicji remontu z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego. Mając na względzie okoliczności sprawy, w tym rodzaj obiektu budowlanego, możliwe jest uznanie warstwy ziemi obsypującej zbiornik za izolację. Sąd dostrzegł, że w opisie wykonanych prac organy pomijały ujawnioną w opinii kwestię muru schodkowego. Okoliczność ta nie może jednak stanowić w przekonaniu Sądu podstawy do uchylenia wydanych decyzji, a to ze względu na wiążący Sąd zakaz reformationis in peius z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Remont jest kategorią robót budowlanych, która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy, remont wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi. W sprawie jest bezsporne, że takiego zgłoszenia nie dokonano. Pozwala to zakwalifikować wykonane roboty jako przypadek samowoli budowlanej. Skarżąca zarzucała organom, że bezzasadnie kwalifikują obiekt jako budynek. Kwestia ta nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, albowiem rygory dotyczące remontu mają zastosowanie nie tylko do budynków, lecz również do innych obiektów budowlanych, w tym budowli. Nadto zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie ocieplenia budynków o wysokości do 12 m., zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego także podlega obowiązkowi zgłoszenia. Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 prawa budowlanego, z tym że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), obowiązującym od 31 maja 2004 r. i zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniające mający zastosowanie do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych. W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z Niewiadomski. Warszawa 2006, s. 536-537). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygniecie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ten etap nie kończy postępowania legalizacyjnego, należy zatem wskazać Skarżącej, że żądane umorzenie postępowania skutkowałoby pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym. Analiza treści art. 51 prawa budowlanego może prowadzić do wniosku, że ustawodawca nie wyodrębnił wyraźnie sytuacji, w której samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. Konkluzja taka byłaby jednak błędna. Podkreślić należy, że obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem nie odnosi się wyłącznie do przepisów i standardów techniczno-budowlanych. Wszak sam fakt podjęcia robót bez zgłoszenia lub pozwolenia jest wyrazem naruszenia prawa, roboty takie są z prawem niezgodne. Uznanie, że art. 51 prawa budowlanego nie daje podstaw do podjęcia działań przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zaś przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie pozwala nałożyć obowiązku dostarczenia wyłącznie dokumentacji, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, aczkolwiek zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane a postępowanie umorzone. Przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej. Podane względy nie pozwalają w przekonaniu Sądu na zaakceptowanie stanowiska, że w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie można na inwestora nałożyć obowiązku dostarczenia dokumentów, które są wymagane przez prawo dla legalnie powstających obiektów. Nie niweczy to słuszności wyrażanego do tej pory stanowiska, że w postępowaniu legalizacyjnym organ nie może nałożyć obowiązku dostarczenia opinii, ekspertyz czy ocen, albowiem nie są one w stanie doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, a art. 51 nie może być ponownie podstawą do wydania drugiej decyzji, nakładającej z kolei obowiązek wykonania robót czy czynności. Jak zostało wyżej zaznaczone, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w tym zebraniem dokumentów uzasadniających prowadzenie procedury legalizacyjnej. Oceny, opinie czy ekspertyzy winny zatem być uzyskane przed wydaniem decyzji, co zresztą w sprawie niniejszej miało miejsce. W przekonaniu Sądu zgodność robót z prawem to także ich zgodność z przepisami regulującymi kwestie dokumentacji prac. Nie można zgodzić się, aby wykonywanie prac w warunkach samowoli skutkowało istnieniem obiektów pozbawionych dokumentacji, która konieczna jest nie tylko w dacie wykonywania robót, ale także w czasie późniejszego funkcjonowania obiektu czy prowadzenia następnych robót. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia przez organ obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych. W kategorii "czynności" mieszczą się wszelkie faktyczne działania, może się także mieścić, w zależności od danego stanu faktycznego, wykonanie dokumentacji wymaganej przez prawo budowlane dla danego rodzaju robót i danego obiektu budowlanego. Z podanych wyżej względów Sąd stanął na stanowisku, że nałożony na stronę obowiązek dostarczenia opisu wykonanych robót, nie narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W procedurze zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych strona ma obowiązek złożyć dokumenty wymagane w art. 30 ust. 2-4 prawa budowlanego. W nawiązaniu do argumentów skarżącej związanych z faktem sporządzenia i dostarczenia organowi opinii technicznej można wskazać, że nie ma przeszkód, jeżeli dokument ten spełnia wymagania dokumentacji koniecznej dla zgłoszenia, do przedłożenia organowi tego dokumentu lub też wskazania, że nałożony obowiązek został już spełniony. Ewentualne negatywne stanowisko organu, wyrażone poprzez decyzję z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy będzie podlegało kontroli Sądu. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. .