I OSK 671/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Wiesław Morys, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1296/10 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt. II SA/Kr 1296/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Rejonowego Zarządu [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. wydaną w przedmiocie zwrotu działki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Starosta Krakowski orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha, obr[...] gm. [...], powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...] gm. [...], objętej księgą wieczystą [...], odpowiadającej wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. [...] m2, b. gm. kat. [...], na rzecz L. B. w całości; w punkcie 2 zobowiązał L. B. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w punkcie 3 rozłożył należność określoną w punkcie 2 na raty. Rozstrzygając sprawę organ wskazał, iż decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1969 r., nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło odjęcie prawa własności wskazanej wyżej nieruchomości, która była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...], wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. W 1985 r. parcela l. kat. [...] utworzyła działkę ewidencyjną nr [...], która to działka stanowiła własność Skarbu Państwa, a w ramach regulacji stanu prawnego decyzją Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lutego 1987 r. przekazano ją w zarząd i użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej. Następnie w wyniku przekształceń działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...], a część tej działki, wg uprawnionego geodety, odpowiada wnioskowanej do zwrotu parceli. W ocenie Starosty parcela ta w całości znajdowała się poza granicami lokalizacji szczegółowej nr [...], a więc od samego początku była zbędna na cel wywłaszczenia. Skoro zaś nadal pozostaje własnością Skarbu Państwa, to jej stan prawny nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, zaś ustanowione na niej prawo zarządu i użytkowania na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej wygaśnie z dniem, w którym orzeczenie o zwrocie stanie się ostateczne. Wszystkie te okoliczności, w ocenie organu, przemawiały za uznaniem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Rejonowy Zarząd [...] w K., którego zdaniem decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1969 r. błędnie odwoływała się do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], bowiem właściwy cel wywłaszczenia był określony przez decyzję lokalizacyjną nr 20/65. Ponadto wskazano, że obie decyzje o lokalizacji szczegółowej zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., z której wynikało, że cały teren objęty tą decyzją będzie użytkowany przez Wojsko Polskie. Skoro zaś przedmiotowa parcela znajduje się na terenie placu ćwiczeń "[...]", na którym zostały zrealizowane budowle właściwe dla placu ćwiczeń, to fakt, iż nie zostały one usytuowane na wywłaszczonej nieruchomości, jest bez znaczenia, jeżeli się zważy na funkcję placu ćwiczeń. Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonując oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, podstawową kwestią jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub aktu notarialnego, a następnie ocena, czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Nadto, ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często jest określony w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1969 r. został określony jako "budownictwo". W uzasadnieniu decyzji wyraźnie odwołano się do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., który to dokument ustalał lokalizację szczegółową "magazynów". Powyższe przesądza, w ocenie organu odwoławczego, iż to właśnie budowa magazynów (prawdopodobnie o charakterze wojskowym) była celem wywłaszczenia w/w nieruchomości. Organ podkreślił przy tym, że decyzja z dnia [...] października 1969 r. orzekająca o wywłaszczeniu parceli l. kat. [...] wyposażona jest w atrybut ostateczności, a zatem wiąże erga omnes. Organ wskazał również, że analiza treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. zmieniającej obie decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i Nr [...] nie wskazuje na to, iż na skutek omawianego rozstrzygnięcia doszło do zmiany celu wywłaszczenia jakim, w tym przypadku, były magazyny. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł Rejonowy Zarząd [...] w K., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co skutkowało błędną oceną celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji l instancji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżący dodatkowo zarzucił, że z uchybieniem przepisów organy zaniechały zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, w szczególności wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. z dnia [...] października 1968 r. o wywłaszczenie, co było niezbędne dla ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż stosownie do przepisu art.136 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd podkreślił, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności’ polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Późniejsza zmiana tego celu nie jest dopuszczalna, a o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien nastąpić nie tylko wtedy, gdy nie zrealizowano zamierzonej inwestycji, ale również wówczas, gdy inwestycję wykonano, ale jest ona wykorzystywana bądź przeznaczona na inny cel niż określony przy wywłaszczaniu. Zdaniem Sądu I instancji organy poczyniły prawidłowe ustalenia dotyczące faktu i przedmiotu wywłaszczenia, kręgu osób uprawnionych, zebrały możliwy do uzyskania materiał dowodowy. Skarżący, nie kwestionując powyższego, zarzucił jedynie, że do ustalenia zbędności nieruchomości doprowadziła wadliwie przeprowadzona ocena zebranego materiału. Zdaniem skarżącego, skoro z wszystkich dokumentów, a zwłaszcza załączników do decyzji lokalizacyjnej nr [...] wynika, że wywłaszczona parcela nie mieściła się w granicach zamierzonej inwestycji "budowa magazynów", a weszła w skład zamierzenia objętego decyzją lokalizacyjną nr [...], to kwestię jej zbędności na cel wywłaszczenia oceniać należało w kontekście tej ostatniej decyzji lokalizacyjnej. Stanowisko to jest błędne. Jak już wyżej wskazano, cel wywłaszczenia odczytywać należy przede wszystkim z decyzji wywłaszczeniowej. Dalsze dokumenty związane z planowaniem i realizacją inwestycji służyć jedynie powinny do skonkretyzowania tego celu, który – choćby ogólnie – został wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia, jak również jego rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. W ocenie Sądu określenie celu wywłaszczenia na podstawie domniemań wynikających z położenia nieruchomości poza terenem objętym inwestycją z decyzji nr [...], a sprzecznie z jednoznacznym brzmieniem decyzji wywłaszczeniowej, nie znajduje uzasadnienia. Co do tego, że na przedmiotowej nieruchomości budowa magazynów nigdy nie została zrealizowana nie ma w sprawie sporu. Bez znaczenia zaś dla rozstrzygnięcia pozostaje to, czy nieruchomość tę wykorzystano na cel opisany w decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Sąd podniósł nadto, z przepisu art.136 ust.1 ustawy wynika wprost, że prawnie bez znaczenia jest określenie celu wywłaszczenia wyłącznie w decyzji o wywłaszczeniu. W sytuacji zatem, gdy w decyzji o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia wskazany został w sposób wystarczający, niedopuszczalne jest ustalanie sprzecznego z tym określeniem, odmiennego celu wywłaszczenia, na podstawie innych niż decyzja dokumentów, np. wniosku o wywłaszczenie. Przesądzające znaczenie ma bowiem treść decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe okoliczności, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przemawiały za oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd [...] w K., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego i zaskarżając wyrok w całości. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, to jest nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się niekompletny, a ustalenie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z pominięciem treści wniosku o wywłaszczenie (którego brak w zgromadzonym materiale dowodowym) oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył argumentację zawartą w skardze i podniósł, że wywłaszczona nieruchomość nie znajdowała się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...], wskazanej w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Znajdowała się ona zaś na terenie położnym w P., dla którego wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej terenów wojskowych nr [...]. Oznacza to, że rzeczywisty cel wywłaszczenia parceli l. kat. [...] był inny niż wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, a celem wywłaszczenia nieruchomości nie była budowa magazynów, skoro miały one być zrealizowane w M., zaś wywłaszczona nieruchomość znajduje się na terenie położonym w P. W tej sytuacji, aby ustalić jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] października 1969 r. nie można było, zdaniem autora skargi kasacyjnej, poprzestać jedynie na odwołaniu się do jej treści oraz treści decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Skarżący podkreślił też, iż wprawdzie w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest mowa o celu wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, jednakże nie można mieć wątpliwości, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji powinien odpowiadać faktycznemu celowi wywłaszczenia. Zatem niezbędna jest przede wszystkim analiza treści wniosku o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. – [...] z dnia [...] października 1968 r., powołanego w decyzji wywłaszczeniowej, po rozpatrzeniu którego powyższa decyzja została wydana. Wskazanego wniosku o wywłaszczenie nie ma w zgromadzonym materiale dowodowym i nic nie wskazuje, aby organy administracyjne czyniły starania zmierzające do jego uzyskania. W materiale sprawy znajduje się natomiast inny wniosek o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. z dnia [...] lipca 1968 r. dotyczący innych nieruchomości przeznaczonych pod budowę inwestycji zamiennych w M., stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. Jednakże nie był on podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1969 r. Ponadto, dla ustalenia faktycznego celu wywłaszczenia parceli l. kat. [...] istotne znaczenie ma dokument "Program inwestycji zamiennych w Garnizonie K. z dnia [...] kwietnia 1964 r.", z którego wynika, że magazyny miały powstać w rejonie M.., a nie na terenie tzw. P., na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość. Wprawdzie z dokumentu tego wynika, że na terenie P. planowane były obiekty kubaturowe, między innymi magazyn, lecz te obiekty nie są objęte decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Dla terenów wojskowych w P. została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie wymienionych w zarzutach przepisów K.p.a., które to naruszenie skutkowało błędnym ustaleniem celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji uznaniem, że wszystkie przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Sąd odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił mu trafności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził bowiem prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, a oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy trafnie uznał go za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Należy zwrócić przy tym uwagę, że zakres prowadzonego postępowania dowodowego wyznaczały oprócz przepisów procesowych także przepisy prawa materialnego. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) zawiera zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Również art. 137 ust. 1 u.g.n. nakazuje uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustawodawca w obu przepisach regulujących kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniał zwrot od realizacji celu wywłaszczenia, określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy, do określenia celu wywłaszczenia posłużyły się stwierdzeniami zawartymi w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] października 1969 r. W osnowie decyzji jako cel wywłaszczenia wskazano "cele budownictwa", zaś w uzasadnieniu decyzji cel doprecyzowano jako "cele budownictwa zgodnie z decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.". Decyzja lokalizacyjna nr [...] natomiast przewidywała na wywłaszczonym decyzją z dnia [...] października 1969 r. terenie budowę magazynów. Błędnie więc skarżący Skarb Państwa odwołuje się do celu wywłaszczenia wskazanego we wniosku o wywłaszczenie (którego w aktach brak), bądź też do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r., do której nie odwołuje się decyzja wywłaszczeniowa. Za niesporny w świetle ustaleń postępowania należy uznać fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości nie tylko w okresie, o którym stanowi przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., lecz także do czasu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia – tzn. nie wybudowano magazynów. Przyjęcie argumentacji skargi kasacyjnej, nakazującej oceniać cel wywłaszczenia z uwzględnieniem danych z wniosku (którego w aktach nie ma), bądź też na podstawie "Programu inwestycji zamiennych w Garnizonie K. z dnia [...] kwietnia 1964 r." prowadziłoby do konkluzji sprzecznych z nakazem, wynikającym z wyraźnych i niebudzących wątpliwości przepisów ustawy. Prezentowanie przez skarżącego stanowiska odmiennego od przyjętego przez organy, a zaaprobowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie oznacza, iż doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów postępowania wymienionych skardze kasacyjnej. Wobec powyższego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.