VI SA/Wa 1867/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. z siedzibą w L. na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu antymonopolowym postanawia: - odrzucić skargę - W dniu 9 lipca 2009 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga Z. z siedzibą w L. (dalej także: skarżący Związek) na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], zawierające odpowiedź organu na wniosek skarżącego Związku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze organizacji społecznej w związku z toczącym się postępowaniem antymonopolowym. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 marca 2009 r. Z. z siedzibą w L., powołując się na przepisy art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.) - wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej także: Prezes UOKiK) z wnioskiem o dopuszczenie Związku do udziału na prawach strony w postępowaniu antymonopolowym wszczętym z urzędu przez Prezesa UOKiK w sprawie praktyk ograniczających konkurencję podejmowanych przez spółkę M. S.A. z siedzibą w G. - dokonywanych na lokalnym rynku detalicznym telewizji kablowej i satelitarnej w mieście B.. We wniosku nadmieniono, iż skarżący reprezentuje interesy gospodarcze zrzeszonych w jego strukturach członków – przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzących działalność gospodarczą związaną z funkcjonowaniem telewizji kablowych zrzeszonych w Związku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Prezes UOKiK poinformował skarżący Związek, iż w postępowaniu przed Prezesem UOKiK nie znajduje zastosowania art. 31 k.p.a. Prezes UOKiK stwierdził, iż analiza ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów wskazuje jednoznacznie, iż pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w sposób autonomiczny i wyczerpujący w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, który stanowi inaczej, niż art. 28 k.p.a., że stroną postępowania jest każdy, wobec kogo zostało wszczęte postępowanie w sprawie praktyk ograniczających konkurencję. Prezes UOKiK wskazał, iż w sprawach dotyczących praktyk ograniczających konkurencję, organizacja społeczna może być stroną wyłącznie w sytuacji, o której mowa w art. 88 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto organ wyjaśnił, iż organizacja społeczna może, podobnie jak inne podmioty, odpowiednio do treści art. 86 cyt. ustawy, zgłosić Prezesowi UOKiK na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję wraz z uzasadnieniem, a także zgodnie z art. 50 ust. 3 tej ustawy przekazywać na piśmie, z własnej inicjatywy lub na prośbę Prezesa Urzędu, wyjaśnienia dotyczące okoliczności danej sprawy. W konsekwencji organ zaskarżonym pismem poinformował skarżącego o tym, iż nie istnieje prawna możliwość uznania, iż skarżącemu przysługuje prawo ubiegania się o uczestnictwo w charakterze organizacji społecznej w postępowaniu antymonopolowym toczącym się przed Prezesem UOKiK. W dniu 9 lipca 2009 r. skarżący Związek, reprezentowany przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na w/w pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności czynności zawartej w zaskarżonym piśmie Prezesa UOKiK oraz przyjęcie przez Sąd, że stronie skarżącej przysługuje uprawnienie do bycia dopuszczonym do udziału w prowadzonym postępowaniu antymonopolowym w sprawie praktyk ograniczających konkurencję podejmowanych przez spółkę M. S.A. z siedzibą w G., strona skarżąca zarzuciła organowi antymonopolowemu naruszenie szeregu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, w tym m.in. poprzez błędną wykładnię art. 88 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów podlegającą na wadliwym przyjęciu przez organ, iż ustawodawca w sposób wyczerpujący uregulował pojęcie strony w postępowaniu antymonopolowym w sprawach praktyk ograniczających konkurencję, wyłączając tym samym stosowanie przepisu art. 31 k.p.a. przewidującego udział organizacji społecznej w postępowaniu. Ponadto zarzucono błędną wykładnię przepisów art. 82 i art. 84 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz naruszenie art. 31 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu Prezes UOKiK zauważył, iż postępowanie prowadzone przed organem antymonopolowym jest wprawdzie formą postępowania administracyjnego, niemniej w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że właściwym sądem do kontroli prawidłowości i zgodności z prawem rozstrzygnięć Prezesa UOKiK jest Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Organ stwierdził także, iż w przedmiocie postępowań przed Prezesem UOKiK stosować należy przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Tym samym, zdaniem organu, stronie niezadowolonej nie przysługuje środek zaskarżenia na zasadach określonych przez k.p.a. Organ zwrócił uwagę, iż art. 81 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przedstawia generalną zasadę, iż sądem właściwym do rozpoznawania środków zaskarżenia od rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania przez Prezesa UOKiK jest sąd cywilny, a postępowanie odwoławcze jest postępowaniem sądowym a nie sądowoadministracyjnym. Organ wskazał, że strona skarżąca skorzystała z drogi odwoławczej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wnosząc do tego Sądu w dniu 20 kwietnia 2009 r. zażalenie na odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie. Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w tego rodzaju sprawach, podnosząc jednocześnie, iż w pełni podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 345/09 przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jako właściwemu miejscowo w sprawie. W wyniku rozpatrzenia zażalenie strony skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II GZ 211/09, oddalił zażalenie, stwierdzając, iż dyrektor delegatury w [...] jako upoważniony pracownik Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, podpisując stosowne rozstrzygnięcia, nie staje się organem administracji, ponieważ jedynie wykonuje kompetencje Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z siedzibą w [...], co oznacza, że sądem właściwym w sprawie jest WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także: p.p.s.a.), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej skarga dotyczy pisma Prezesa UOKiK z dnia [...] kwietnia 2009 r., w którym organ ten poinformował skarżący Z. z siedzibą w L. o tym, iż nie istnieje prawna możliwość uznania, iż podmiotowi temu przysługuje prawo udziału, w charakterze organizacji społecznej, w postępowaniu antymonopolowym toczącym się przed Prezesem UOKiK. Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w art. 1 stwierdza, iż ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanych w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów (ust. 1). Ustawa reguluje także zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję oraz praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów, a także antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków, jeżeli te praktyki lub koncentracje wywołują lub mogą wywołać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Art. 47 ww. ustawy wyjaśnia, iż postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest prowadzone jako postępowanie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe lub postępowanie w sprawie praktyk naruszających zdrowe interesy konsumentów. Postępowanie antymonopolowe wszczyna się z urzędu (ust. 1 art. 49 ww. ustawy). Postępowanie toczące się przed Prezesem Urzędu ma charakter szczególny, regulowany zarówno przepisami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i poprzez liczne odesłania w tej ustawie, przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu postępowania cywilnego i kodeksu postępowania karnego. W poglądach zawartych zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, postępowanie przed Prezesem UOKiK określane jest jako administracyjne postępowanie szczególne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt SK 27/03 i powołane w nim orzeczenia). W art. 81 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów określone zostały ogólne reguły zaskarżania orzeczeń wydanych przez Prezesa UOKiK w toku prowadzonych przed nim postępowań. Mimo, że postępowania toczone przez Prezesem UOKiK są postępowaniami administracyjnymi, ustawodawca - w zakresie zaskarżania orzeczeń wydanych w jego ramach - nakazuje stosować odpowiednie przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Chodzi tu o przepisy regulujące postępowanie w sprawach gospodarczych - czyli w szczególności te z zakresu ochrony konkurencji (art. 47928 i nast. k.p.c.), jakkolwiek także przepisy ogólne (art. 4791-47922 k.p.c.). Oznacza to, że we wskazanym zakresie nie mają zastosowania przepisy art. 127 i n. k.p.a., dotyczące odwołań od decyzji organów administracji oraz art. 141 i nast. k.p.a., odnoszące się do zażaleń na postanowienia tych organów. Stronie niezadowolonej z treści rozstrzygnięcia Prezesa UOKiK nie przysługuje odwołanie na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego do organu drugiej instancji. Z uwagi na fakt, iż ustawa wykluczyła zarazem możliwość wzruszenia decyzji Prezesa UOKiK w tzw. nadzwyczajnych trybach administracyjnych (zob. art. 82), odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów stanowi zatem jedyną formę zaskarżenia rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezesa UOKiK (vide: K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, LEX, 2008). Niewątpliwie zgodzić się należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że przepis art. 81 ust. 1 cyt. ustawy przesądza, iż sądem właściwym do rozpatrywania środków zaskarżenia od rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania przed Prezesem UOKiK jest sąd cywilny (sąd ochrony konkurencji i konsumentów), a postępowanie odwoławcze jest postępowaniem sądowym (nie zaś sądowoadministracyjnym). Wprowadzenie takiego rozwiązania uzasadnia się ograniczonym zakresem kognicji sądu administracyjnego. Sąd ten bada skargi od orzeczeń organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (zob. art. 16 § 2 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd ochrony konkurencji i konsumentów rozpatruje odwołania nie tylko w oparciu o kryterium legalności, ale także celowości i zasadności (tak również: K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz). Przy takim modelu postępowania w sprawach określonych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, racjonalnym jest wyłączenie możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych przez Prezesa UOKiK w oparciu o przepisy cyt. ustawy w drodze administracyjnej, sądowoadministracyjnej, jak i stosowanie w odniesieniu do nich nadzwyczajnych trybów ich wzruszenia. Niewątpliwie żaden przepis prawa nie wyłącza właściwości sądu ochrony konkurencji i konsumentów w sprawach z zakresu praktyk ograniczających konkurencję. Stąd też twierdzenie, że ewentualna wada rozstrzygnięcia (stanowiska) Prezesa UOKiK zawarta w spornym piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. może być wyeliminowana tylko przez sąd administracyjny nie znajduje oparcia w przepisach prawa (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ postanowienie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 749/08). W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż działanie Prezesa UOKiK polegające na wysłaniu do wnioskodawcy pisma wyjaśniającego z dnia [...] stycznia 2009 r., zawierającego stanowisko organu dotyczące wniosku o dopuszczenie strony skarżącej do udziału w sprawie, nie podlega w żadnym zakresie kontroli sądu administracyjnego, a zatem skarga ulega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisów art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.