IV SA/Wr 694/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. K. i K. K. reprezentowanych przez opiekuna prawnego M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego oddala skargę. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działając z upoważnienia Wójta Gminy M. na podstawie art. 106 ust. 1 w zw. z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej ustawą, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 727, poz. 1055) po rozpatrzeniu wniosku E. i K. K. – osób całkowicie ubezwłasnowolnionych, w imieniu których działa opiekun prawny M. R., postanowił udzielić zasiłku celowego w naturze w wysokości 100 zł jako dofinansowania do zakupu odkurzacza. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie wywiadu środowiskowego oraz dokumentacji stwierdzono, że sytuacja materialno-bytowa wnioskodawcy uprawnia do korzystania ze świadczeń pieniężnych pomocy społecznej zgodnie z art. 8, art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże spełnienie tych przesłanek nie powoduje jeszcze automatycznie przyznania świadczenia. Powołano art. 4 ustawy o pomocy społecznej i wskazano, że pomoc społeczna stanowi jedynie wsparcie, które ułatwia i wzmacnia osoby i rodziny w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, nie jest natomiast instytucją zapewniającą stały dopływ środków materialnych dla osób nie posiadających innych źródeł utrzymania. Oznacza to, że pomoc jest determinowana posiadanymi przez organy pomocy społecznej środkami finansowymi. Środki finansowe na zadania własne są ograniczone i w stosunku do dużej liczby potrzebujących pomocy spowodowały przyznanie zasiłku celowego w powyższej wysokości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła opiekun prawny E. i K. K. – M. R. Podniosła w nim, że wniosek o przyznanie pomocy celowej złożyła w miejscu zamieszkania osób zainteresowanych czyli w MOPS w Jaworze ale został on przekazany do jej miejsca zamieszkania, co spowodowało, że rozpatrywanie sprawy się wydłużyło, a w związku z ograniczonymi środkami na zadania własne gminy M. wysokość udzielonej pomocy również jest mniejsza niż pozwoliłyby na to środki finansowe gminy J. Zgodnie z art. 27 k.c. za miejsce zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej uznaje się miejsce zamieszkania jej opiekuna prawnego. Jednak taka interpretacja przepisu na gruncie pomocy społecznej budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 101 ustawy "właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie". Przytoczone stwierdzenie odnośnie osoby ubiegającej się o świadczenie, rozumiane jak świadczeniobiorcę , a nie osobę która ją reprezentuje i nie korzysta z pomocy społecznej. Świadczeniobiorcami są Panie Kret, a nie opiekun prawny, który składa wniosek na ich prośbę z uwagi na brak możliwości zaspokojenia ich potrzeb innymi sposobami. Ponadto podała, że art. 101 ust. 3 ustawy mówi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach nie cierpiących zwłoki, za właściwą miejscowo gminę uważa się gminę miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponadto istnieje zasada, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny co powinno mieć zastosowanie w przypadku ustawy o pomocy społecznej i kodeksu cywilnego. Podała, że podopieczne od urodzenia są mieszkankami miasta J. tu żyją przebywają z zamiarem stałego pobytu i przed ubezwłasnowolnieniem były pod opieką MOPS w J. Z uwagi na stan zdrowia Pań K. sprawowanie opieki i nadzoru nad rodziną stanowi duży problem dla opiekuna prawnego, często wymaga jego szybkich interwencji oraz zaangażowania różnych instytucji. Z tego względu uważa, że gminą właściwą w sytuacji konieczności udzielenia pomocy w przypadku zagrożenia życia i zdrowia Pań K. powinien być MOPS w J. z uwagi na lepszą dostępność. Uznając, że właściwą gminą jest gmina M. zostają skazane na ograniczoną pomoc ponieważ środki finansowe i możliwość gminy M., z której pochodzi opiekun prawny są znacznie mniejsze, niż zasoby gminy na terenie, której żyją i mieszkają podopieczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że M. R., opiekun prawny E. i K. K., zwróciła się z prośbą do MOPS w J. o przyznanie zasiłku celowego na zakup odkurzacza. Postanowieniem organu z dnia [...] wniosek ten został przekazany według właściwości, do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Wskazał też wynikające z ustawy cele pomocy społecznej, podał, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podał, że podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej określa art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że prawo do świadczenia z pomocy społecznej przysługuje z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w art. 40, 41, 53 a, 78 i 91 rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty 706 zł, zwanej kryterium dochodowym przy jednoczesnym spełnieniu okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie ustalono w drodze wywiadu środowiskowego, że oczekujące pomocy E. i K. K. wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe, są całkowicie ubezwłasnowolnionymi osobami, które zaliczone zostały przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ich opiekunem prawnym na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w J. jest M. R. zamieszkała w gminie M. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest renta socjalna i zasiłek pielęgnacyjny K. K. w łącznej kwocie 678,88 zł. E. K. nie posiada własnego dochodu. Zamieszkują w 2 pokojowym bardzo skromnie urządzonym mieszkaniu. Mają braki w podstawowym sprzęcie gospodarstwa domowego. Ustalono, że z uwagi na niskie dochody rodzina nie jest w stanie zakupić brakującego sprzętu z własnych środków finansowych. Z art. 39 ustawy, który stanowi o zasiłku celowym wynika, że decyzje o przyznaniu tego zasiłku mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organ orzekający w sprawie nie ma prawnego obowiązku przyznania zasiłku celowego, mimo wystąpienia po stronie wnioskodawczyni ustawowych przesłanek. Nie oznacza to jednak, że podejmuje decyzje dowolnie jest bowiem związany przepisami k.p.a., w tym art. 7 i art. 77 k.p.a. i przepisami ustawy. Organ obowiązany jest rozważyć sytuację życiową wnioskodawcy i własne możliwości finansowe. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób lub rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji podejmując zaskarżoną decyzję nie wskazał na konkretne przyczyny swego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązany był do faktycznego uzasadnienia podjętej przez siebie decyzji. Samo stwierdzenie, że organ posiada ograniczone środki finansowe i dużą liczbę potrzebujących pomocy jest niewystarczające. Takie uzasadnienie narusza powołany art. 107 § 3 k.p.a., brak jest bowiem wskazania okoliczności faktycznych przemawiających za przyznaniem zasiłku celowego właśnie w takiej wysokości. W ocenie Kolegium niezbędne jest skonkretyzowanie w oparciu o postanowienia art. 3 ust. 4 ustawy, przyczyn pozwalających na uznanie stanowiska organu I instancji za słuszne, gdyż rodzaj , forma i rozmiar świadczenia powinny być adekwatne do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy z jednej strony i od możliwości finansowych konkretnego ośrodka pomocy społecznej z drugiej strony. Organ zatem winien wskazać jakimi środkami finansowymi na zasiłki celowe dysponuje, ile wniosków o pomoc w tej formie wpłynęło, ile wniosków zostało pozytywnie rozpatrzonych, w jakiej minimalnej i maksymalnej wysokości były przyznawane i jakimi kryteriami organ kierował się przyznając pomoc w określonej wysokości. Decyzja mówi jedynie ogólnie o sytuacji finansowej Ośrodka, nie wyjaśnia natomiast w sposób jednoznaczny dlaczego w tej konkretnej sprawie strona otrzymała zasiłek w określonej wysokości. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących właściwości organu orzekającego, Kolegium stwierdziło, że orzekał organ właściwy. Wskazało, że przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia – ustawa nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy osoby fizycznej, mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Dla osób pozostających pod opieką kodeks cywilny wskazuje inne miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie stron, decyzja organu I instancji nie wskazuje strony a tylko adresata, którym jest opiekun prawny. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. R. – opiekun prawny E. i K. K. - wniosła w niej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji GOPS w M. W uzasadnieniu decyzji podniosła twierdzenia i zarzuty, które zawarła w odwołaniu. Przedstawiła stan zdrowia podopiecznych, ich bezradności w zakresie gospodarowania, brak umiejętności ustalenia hierarchii potrzeb i rolę opiekuna w zakresie kompleksowej organizacji, zaopatrzenia w zasoby pozwalające na ich sprawne gospodarowanie. Podkreśla złą sytuację materialną podopiecznych i fakt korzystania przez nie od wielu lat z różnych form pomocy społecznej. Podała, że od kiedy sprawuje opiekę nad Paniami K., jej podopieczne ubiegają się jedynie o pomoc w postaci gorących posiłków i usług opiekuńczych, o pomoc finansową prosiła tylko dwukrotnie. Stwierdziła, że racjonalne gospodarowanie budżetem sprawia, że jej podopieczne mają zaspokojone podstawowe potrzeby, jest to jednak możliwe jedynie dlatego, że mają usługi opiekuńcze i obiady a skarżąca jako opiekun prawny na bieżąco może współpracować z różnymi instytucjami znajdującymi się na terenie J. Wskazała, że środki finansowe gminy, z której pochodzi są znacznie mniejsze niż gminy J. Gmina M. nie świadczy socjalnych usług opiekuńczych, nie prowadzi pomocy w formie obiadów, a sam kontakt z ośrodkiem jest ze względu na odległość problemem i dużym utrudnieniem. Przerażająca jest dla opiekuna świadomość tego, że gmina M. nie dysponuje środkami finansowymi na dopłaty do pobytu osób umieszczonych w Domach Pomocy Społecznej. Podała, że nie potrafi wytłumaczyć podopiecznym, że chcąc im pomóc i podejmując się opieki nad nimi, zamiast dawać, odebrała im bardzo dużo możliwości, jakimi dysponuje MOPS w J. i które miałyby, gdyby mogły korzystać z jego zaplecza. Dodała, że ma dobry kontakt z podopiecznymi, z racji wykonywanego zawodu zna ustawę o pomocy społecznej. Swoje obowiązki traktuje poważnie i dlatego aktualnie jest w potrzasku, bo w obliczu nieludzkich przepisów należałoby złożyć rezygnację z dalszego sprawowania opieki, aby w/w miały co jeść, aby brały leki i mogły funkcjonować w środowisku domowym. W przypadku odrzucenia skargi rozważy rezygnację z pełnienia roli opiekuna prawnego, zostanie do tego zmuszona, działając dla dobra i obronie interesów podopiecznych. Opiekun prawny mieszkający w J. zapewni im lepszy dostęp do świadczeń z opieki społecznej. Podała, że odwoływanie się na gruncie pomocy społecznej do kodeksu cywilnego i art. 27 – w jej ocenie uwłacza godności beneficjentek i osób będących w podobnej sytuacji. Taka interpretacja przepisów oznacza również, że osoby ubezwłasnowolnione nie mogą wyrazić swojej opinii, oczekiwań i przestają istnieć dla społeczeństwa. Wskazała, iż istotą sporu jest rozumienie art. 101 ustawy. Art. 27 kodeksu cywilnego sugeruje, że organem właściwym do przyznania świadczeń jest organ właściwy dla miejsca zamieszkania opiekuna. Ujęcie takie jest sprzeczne na gruncie pomocy społecznej z celami tej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Kluczowym zatem zagadnieniem jest ustalenie, kto jest świadczeniobiorcą i jakie jest jego miejsce zamieszkania. Świadczeniobiorcą jest osoba, która jest adresatem świadczenia, a zatem nie jest nim opiekun prawny. Oznacza to, że na gruncie pomocy społecznej należy przyjąć odmienne ujęcie ustalenia właściwości organu niż wynika to z kodeksu cywilnego. Ustawa o pomocy społecznej jest ustawą szczególną w stosunku do kodeksu cywilnego i to ona ma zastosowanie w pierwszej kolejności. Dodała, że dużym problemem dla zainteresowanych, choćby z uwagi na odległość od miejsca zamieszkania, jest kontakt z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając swoje stanowisko przywołał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2003r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem wskazanych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Przedmiotem skargi jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] o uchyleniu decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w przedmiocie przyznania pomocy E. i K. K. w postaci zasiłku celowego w wysokości 100 zł na dofinansowanie do zakupu odkurzacza. Skarga złożona przez opiekuna prawnego zainteresowanych M. R. nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji, przede wszystkim kwestionuje właściwość ośrodka wydającego decyzję jako organ I instancji, w podtekście zaś tego zarzutu jest zawarte przypuszczenie, że gdyby wydał decyzję organ pomocy społecznej w miejscu zamieszkania beneficjentek, pomoc – zasiłek celowy zostałby przyznany w wyższej kwocie. Zarzut braku właściwości organu I instancji jest nieuzasadniony. Mając na uwadze przywołany na wstępie art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd ma obowiązek badania tylko zgodności wskazanej decyzji administracyjnej z prawem, nie może zatem stosować zasad współżycia społecznego, zasad słuszności. Nie ma możliwości decydowania o właściwości organu w zależności od sytuacji i możliwości finansowych danego ośrodka pomocy społecznej; zasady, które są przywołane w przepisach odnoszą się do wszystkich beneficjentów, niezależnie od tego jakimi możliwościami finansowymi dysponują dane ośrodki. Stan faktyczny odnośnie rozważanej kwestii jest niesporny. Zainteresowane E. K. i K. K. są osobami ubezwłasnowolnionymi całkowicie, stałymi mieszkankami miasta J. Ich opiekun prawny M. R. zamieszkuje w Małuszowie. Ośrodkiem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania zainteresowanych jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. Ośrodkiem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. Wniosek M. R. o przyznanie zasiłku celowego E. K. i K. K. złożony w Miejskim Urzędzie Pomocy Społecznej w J. został postanowieniem z dnia [...] przekazany do rozpatrzenia Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w M., który to Ośrodek wydał decyzję jako organ I instancji. Podstawowym aktem prawnym, na którym oparto rozstrzygnięcie tak w zakresie właściwości jak i merytorycznego rozpoznania sprawy jest ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 157, poz. 1362 ze zm.) – zwana dalej ustawą. Właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej określa art. 101 ust. 1 ustawy. Mówi on, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że skoro ustawa ta jako przepis szczególny nie zawiera określenia miejsca zamieszkania, zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego. Art. 25 kodeksu cywilnego stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, czyli miejsce, w którym koncentrują się sprawy życiowe danej osoby, jak trafnie organ odwoławczy zauważa niezależnie od zameldowania. Natomiast art. 27 kodeksu cywilnego przyjmuje inne miejsce zamieszkania dla osób będących pod opieką. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2008r., sygn. akt I OW 113/08, uznał, że w sytuacji w jakiej znajdują się beneficjentki i ich opiekun prawny ma zastosowanie art. 27 kodeksu cywilnego. Zatem przedstawiona argumentacja organu II instancji a także postanowienie z dnia [...] w przekazaniu wniosku zainteresowanych znajduje oparcie w prawie. Po rozstrzygnięciu powyższego, zasadniczego zarzutu skargi, należy przywołać również art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ten przepis oraz powołany już art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych nakazują sądowi badanie, mimo braku zarzutów, czy w toku wydawania decyzji administracyjnych nie doszło do uchybienia prawa tzn. czy decyzja organów pod względem merytorycznym nie narusza prawa. W ocenie Sądu kasacyjna decyzja organu I instancji podjęta między innymi na podstawie art. 138 § 2 p.p.s.a. nie narusza prawa. Zasiłek celowy, o który ubiegały się zainteresowane uregulowany jest w art. 39 ustawy. Z przepisu tego wynika, że jest zasiłkiem uznaniowym, nie obligatoryjnym, a jego przyznanie pozostawiono uznaniu organom pomocy społecznej. Jednakże uznanie to, nie może mieć dowolnego charakteru, powinno uwzględniać sytuację osoby potrzebującej (osób potrzebujących), możliwości ośrodka pomocy społecznej a także potrzeby innych osób oczekujących i wymagających pomocy. Organ I instancji stwierdził, że zainteresowane spełniają warunki do przyznania pomocy, lecz zasiłek przyznano w kwocie 100 zł z powodu ograniczonych możliwości pieniężnych ośrodka i wielu osób oczekujących na pomoc. Zgodzić się należy z organem II instancji, że okoliczności dotyczące ograniczonych możliwości finansowych ośrodka a także dane dotyczące osób ubiegających się o pomoc powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń dokonanych przez organ. Tego warunku nie spełnia powołane wyżej stwierdzenie organu I instancji. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, aby należycie i dokładnie ustalić stan faktyczny (art. 7, art. 77 p.p.s.a.). W aktach sprawy brak jest materiału dowodowego wskazującego że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. istotnie mógł przyznać świadczenie w wysokości określonej w decyzji. Brak materiału dowodowego powoduje, że organ II instancji nie może dokonać kontroli decyzji organu I instancji. Zatem stwierdzić należy, że decyzja Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. nie odpowiada wymaganiom ustawy w art. 107 k.p.c. a postępowanie jakie ma zostać przez organ I instancji przeprowadzone uzasadnia uchylenie decyzji organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada prawu i z tych względów na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej.