VII SA/Wa 2064/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. J. i O. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VII SA/Wa 2064/10 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz.1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. J., O. L., Z. M. oraz reprezentowanych przez nich E. B., K. B., B. B., M. K., P. K., S. J., M. J., M. P., E. P., M. J. , K. C., S. C., M. J., D. J., E. Ż., B. K., D. R., E. K., J. P., H. P., J. P., W. S., J. M., M. D,, T. D., W. M., M. D., M. D., K. M., R. M., E. S., J. S., A. G., T. C., S. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2010r, znak:[...]; odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] .01.2010r., nr [...] , znak: [...] ; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na przebudowę istniejącego pawilonu handlowego na pawilon handlowy spożywczo-przemysłowy na dz. o nr ew. [...] i [...], ark. [...], obręb J., przy ul. [...] w P. , umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że organ wojewódzki swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r, odmawiającą stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] .01.2010r., nr [...] , doręczył odwołującym się (z wyjątkiem P. K.). Oceniając powyższe wskazał jednak, że sam fakt doręczenia decyzji określonej osobie nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (por. wyrok NSA z dnia 09.02.2006r., sygn. akt II OSK 357/05), stosownie bowiem do dyspozycji art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego VII SA/Wa 2064/10 podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Zgodnie natomiast z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r.. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Następnie organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego O. J. oraz M. J. są właścicielami działki o nr ew. [...], R. J. oraz D. J. są właścicielami działki nr ew. [...] , Z. M. jest właścicielką działki o nr ew. [...], S. C. oraz K. C. są właścicielami działki o nr ew. [...], M. J. jest właścicielką o nr ew. [...] , M. P. oraz Pan E. P. są właścicielami działki o nr ew. [...], M. J. oraz S. J. są właścicielami działki o nr ew. [...] , M. K. oraz P. K. są właścicielami działki o nr ew. [...], E. B., K. B., B. B. są właścicielami działki o nr ew. [...], B. K. jest właścicielką działki o nr ew. [...], D. R. jest właścicielką działki o nr ew. [...] , E. K. jest właścicielką działki o nr ew. [...], H. P. oraz J. P. są właścicielami działki o nr ew. [...], W. S. jest właścicielem działki o nr ew. [...], J. M. jest właścicielką działki o nr ew. [...] , M. D. oraz T. D. są właścicielami działki o nr ew. [...] , W. M. jest właścicielem działki o nr ew. [...], M. D. oraz M. D. są właścicielami działki o nr ew. [...], E. S. jest właścicielką działki o nr ew. [...], J. S. jest właścicielką działki o nr ew. [...], A. G. jest właścicielem działki o nr ew. [...], J. P. jest właścicielem działki o nr ew. [...], E. Ż. jest właścicielką działki o nr ew. [...], K. M. oraz R. M. są właścicielami działki o nr ew. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że kwestionowana inwestycja polegać będzie na przeprowadzeniu robót budowlanych związanych z przebudową, rozbiórką, montażem i remontem wewnątrz budynku oraz usunięciu starych i przebiciu nowych otworów okiennych i drzwiowych (w elewacji północno - zachodniej usunięty zostanie istniejący otwór okienny oraz powstanie nowy VII SA/Wa 2064/10 otwór okienny wypełniony pustakami szklanymi). Realizacja spornej inwestycji nie spowoduje zmiany wysokości oraz powierzchni zabudowy budynku, w którym będzie się ona odbywać. Z analizy przepisów (w tym przepisów techniczno - budowlanych) wynika, że omawiane prace budowlane nie będą oddziaływać na działki skarżących oraz sposób ich zagospodarowania. Mając na uwadze powyższe należało umorzyć postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2010r., znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] .01.2010r., nr [...], znak: [...]. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli R. J. i O. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnoszą, że są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obiektem, którego dotyczy decyzja z dnia [...] stycznia 2010 roku. Z uwagi na zakres oddziaływania przebudowywanego obiektu zwłaszcza w nowej jego funkcji skarżący mieli by prawo do udziału w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych na przedmiotowym obiekcie, a ocena prawna organu drugiej instancji, jakoby przedmiotowy obiekt po przebudowie nie zmienił obszaru lub zakresu oddziaływania na działki sąsiednie oraz sposób ich zagospodarowania jest tym błędna. Zdaniem skarżących,przebudowa obiektu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2010 roku wraz ze zmiana funkcji tego obiektu wprowadza przy tym szereg ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości sąsiednich, a nadto doprowadza do zwiększenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu na nieruchomości należące do skarżących. Skarżący wskazali na przebudowę obiektu polegającą m. in. na ocieplaniu budynku co powoduje zwiększenie jego rozmiarów i w konsekwencji zmniejszenie odległości od nieruchomości należących do skarżących. Ponadto wskazuje się, że poprzez zwiększenie się kubatury budynku, dobudowanie wiat, zlikwidowaniu okazałej wnęki w bryle budynku, itp. dochodzi do zmniejszenia pola widzenia z nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do VII SA/Wa 2064/10 naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mają być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ drugiej instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie stanowi art. 138 ust.1 pkt 3 kpa. Stosownie do jego treści organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że odwołujący się nie jest stroną postępowania. Wskazać należy, że przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 28 kpa - jest interes prawny, wykazany przez dany podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu. Jednakże krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został odmiennie uregulowany przez przepis VII SA/Wa 2064/10 szczególny w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 w/w ustawy zawierający słowniczek pojęć ustawy w pkt. 20 stwierdza, że przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Również uprawnień strony skarżącej do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu można poszukiwać w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich", (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). Logika przepisu art.3 pkt.20 wskazuje na zamiar ustawodawcy unormowania tego przepisu w taki sposób, aby brały w niej udział te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego użytkowanie przedmiotowego obiektu, w którym ściana zwrócona do granicy z działkami skarżących usytuowana została w odległości 3 m może stwarzać skarżącemu trudności w zagospodarowaniu swojej nieruchomości zwłaszcza w świetle przepisów nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U.02.75.690) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy podnieść również, iż stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. obowiązującego w dacie wydania analizowanej decyzji, to ściana budynku z otworami winna być usytuowana w odległości 4 m od granicy. W świetle tego przepisu istotne jest ustalenie VII SA/Wa 2064/10 czy ściana obiektu położona wzdłuż działek skarżących nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Fakt że wzdłuż tej ściany jest usytuowane zaplecze socjalne a w pasie gruntu przylegającego do tej ściany usytuowane są urządzenia może wskazywać na to, że ograniczenie obszaru oddziaływania jedynie do działki należącej do inwestora jest co najmniej wątpliwe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym legitymacja strony oparta jest na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ustawie Prawo budowlane znowelizowanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zdefiniowano pojęcie strony postępowania o pozwolenie na budowę. Jak słusznie wskazał organ, krąg podmiotów będących stronami tego postępowania wyznacza art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, co jest równoznaczne z określeniem obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Wyznaczony przez Prezydenta Miasta P. w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. o pozwoleniu na przebudowę pawilonu obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie obejmuje działki stanowiące własność skarżących. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany analizując przedstawiony, wraz w wnioskiem o pozwolenie na budowę, projekt budowlany uznał, iż nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a ich właściciele nie są stronami toczącego się postępowania. Podkreślić jednak należy, iż odmowa nabycia statusu strony nie może być dowolna, lecz musi być oparta na przepisie prawa materialnego (por. - wyrok NSA z 25 maja 2005 r. OSK 1271/04 niepubl.) Nie oznacza to również, że organ odwoławczy może bezkrytycznie dowolnie bez analizy przepisów odrębnych uznać, iż nie są oni stronami postępowania. Działanie organu odwoławczego przyjmujące bezkrytycznie ocenę organu architektoniczno-budowlanego I instancji jest nieuzasadnione, bowiem w każdym postępowaniu organ ponownie ustala interes prawny osób domagających się ochrony ich interesu.. Zdaniem Sądu organ nie ocenił, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położone są poza jego zasięgiem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. VII SA/Wa 2064/10 wyrok WSA z dnia 13 września 2005 r., Sygn. akt VII SA/Wa 1252/04). Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy nie ustalił także, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżących znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Podkreślić należy, iż rola organu orzekającego nie polega na tym, że ma być on biernym podmiotem oczekującym na dowody zaoferowane prze stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzał dowody służące ustalenia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., Sygn. art. V SA 948/2000). W ocenie Sądu organ II instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego organ może wydać dopiero, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego podanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane. Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 170 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 i 200 cytowanej ustawy orzeczono jak w pkt II i III.