IV SA/Po 666/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Karol Pawlicki Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] grudnia 2009 r. J.P. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na dzieci: D.P., K.P. i K.P.(dalej – wniosek). W składzie rodziny wnioskodawca uwzględnił siebie i troje wymienionych wyżej dzieci oraz złożył pisemne oświadczenie, że żona E.P. nie zamieszkuje wspólnie z rodziną. Wnioskodawca przedstawił wezwanie Sądu Okręgowego w P. na rozprawę o rozwód i alimenty wyznaczoną na dzień [...] lutego 2010 r. i w związku z powyższym zwrócił się z pisemną prośbą o zawieszenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku, do czasu wydania przez Sąd Okręgowy w P. wyroku w sprawie rozwiązania małżeństwa. W dniu [...] grudnia 2009 r. Burmistrz P. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Ośrodek Pomocy Społecznej wezwał J. P. do dostarczenia wyroku sądu o rozwiązaniu małżeństwa lub złożenia pisemnych wyjaśnień "jak zakończyło się postępowanie sądowe, które odbyło się w dniu [...] lutego 2010 r." Wnioskodawca nie ustosunkował się do powyższego wezwania. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2010 r. organ podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej - kpa), art. 24 a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze. zm., dalej - uśr), Burmistrz P. pozostawił wniosek J. P. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku bez rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że J.P. nie ustosunkował się w żaden sposób do prawidłowo doręczonego wezwania z dnia [...] marca 2010 r. tj. w terminie określonym w wezwaniu nie zgłosił się do organu i nie złożył wyjaśnień ani nie przedstawił wyroku sądu o rozwiązaniu małżeństwa. Zgodnie zaś z art. 24 a ust. 2 uśr niezastosowanie się do przedmiotowego wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Na poniższą decyzję skargę z dnia [...] lipca 2010 r. wniósł Rzecznik Praw Dziecka (dalej – RPD). Na podstawie art. 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - ppsa) w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. Nr 6, poz. 69 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr. Uzasadniając skargę RPD wskazał, iż w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 104 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji administracyjnej następuje załatwienie sprawy tj. merytoryczne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach stron dokonywane na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Taką podstawą na pewno nie może być art. 24a ust. 2 uśr, gdyż jest to przepis proceduralny - o redakcji zbliżonej do art. 64 § 2 kpa - określający skutki procesowe nieuzupełnienia przez stronę braków złożonego wniosku. Na podstawie art. 24a ust. 2 uśr organ pozostawia bez rozpoznania wniosek złożony bez wymaganych dokumentów - po upływie terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie tych braków. Niezłożenie wraz z wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych dokumentów wymienionych w art. 23 ust. 4 uśr uniemożliwia ustalenie wysokości dochodów rodziny wnioskodawcy, a w konsekwencji uniemożliwia - z powodu braku danych - ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Brak danych w powyższym zakresie uniemożliwia zastosowanie przepisów uśr określających warunki przyznawania świadczeń rodzinnych, toteż niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego - zgodnie z art. 104 § 1 kpa - w formie decyzji administracyjnej odmownej bądź ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych. Wobec braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających wysokość dochodów rodziny wnioskodawcy należy wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych pozostawić bez rozpoznania (na podst. art. 24a ust. 2 uśr), co następuje w formie czynności materialno-technicznej, jaką jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. RPD podkreślił, iż powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie odnoszącym się do wykładni art. 64 § 2 kpa i przywołał w tej mierze szereg orzeczeń. Zdaniem organu podobieństwo regulacji zawartej w art. 64 § 2 kpa do regulacji zawartej w art. 24a ust. 2 uśr uzasadnia pogląd, iż wnioski wypływające z wykładni art. 64 § 2 kpa odnoszą się w jednakowym stopniu do wykładni art. 24a ust. 2 uśr. Wydanie przez organ decyzji administracyjnej w warunkach niedopuszczalności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z powodu nieuzupełnienia przez wnioskodawcę brakujących dokumentów i ustawowego nakazu pozostawienia wniosku bez rozpoznania, należy zakwalifikować jako wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, jaką powinny stanowić przepisy regulujące warunki nabywania praw przez strony lub nakładania na nie obowiązków. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania oznacza zaniechanie merytorycznego rozstrzygania sprawy i orzekania o prawach lub obowiązkach stron. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jest nieważna, gdyż została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Organ wskazał również, iż z analizy złożonego w dniu [...] grudnia 2009 r. przez J. P. wniosku o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Sąd Okręgowy w P. wyroku w sprawie rozwiązania jego małżeństwa oraz z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną pozostawienia wniosku bez rozpoznania było niedostarczenie przez wnioskodawcę wydanego przez właściwy urząd skarbowy zaświadczenia o dochodach małżonki J. P. – E. P. - osiągniętych w 2008 roku. Niezamieszkiwanie z żoną oraz istniejący konflikt pomiędzy małżonkami, czego potwierdzeniem jest tocząca się sprawa o rozwód, pozwala domniemywać, iż małżonka wnioskodawcy, nie współdziałając z małżonkiem, nie złożyła wniosku o wydanie zaświadczenia o jej dochodach i z tego powodu pan J.P. z usprawiedliwionych przyczyn nie był w stanie przedłożyć organowi administracji zaświadczenia o dochodach małżonki. Zgodnie z art. 306 i § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej – Ordynacja podatkowa) organ podatkowy podatnika wydaje zaświadczenie o wysokości jego dochodu lub obrotu. W powyższej sytuacji organ administracji nie powinien żądać od wnioskodawcy powyższego zaświadczenia, lecz po powzięciu wiadomości o obiektywnych trudnościach w uzyskaniu przez J. P. zaświadczenia o dochodach małżonki w 2008 roku, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr), organ powinien na podst. art. 25 ust. 3 uśr zażądać od właściwego urzędu skarbowego informacji o dochodach osiągniętych przez E. P. w 2008 roku. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że ponieważ E.P. nie została uwzględniona w składzie rodziny wnioskodawcy, Ośrodek Pomocy Społecznej nie miał podstaw, żeby na podstawie art. 25 ust.3 uśr, wystąpić z wnioskiem o udostępnienie danych do Urzędu Skarbowego o wydanie zaświadczenia o dochodach osiągniętych w 2008 r. przez współmałżonkę wnioskodawcy. Organ wskazał, że art. 24a ust. 2 uśr nie rozstrzyga jednoznacznie, czy pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nie precyzuje również tego art. 64 § 2 kpa. Wydanie decyzji administracyjnej w powyższej sprawie nie rozstrzygnęło sprawy co do jej istoty lecz zakończyło postępowanie w pierwszej instancji, dając stronie prawo do złożenia odwołania. Jednocześnie organ poinformował, że w dniu 22 lipca 2010 r. J.P. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku. Wnioskodawca przedstawił prawomocny Wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. o rozwiązaniu małżeństwa i w dniu [...] lipca 2010 r. wydana została decyzja administracyjna przyznająca prawo do zasiłku rodzinnego z dodatkami na okres od [...] lipca 2010 r. do [...]października 2010 r. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. RPD uzupełnił uzasadnienie skarg podnosząc, iż zgodnie z art. 25 ust. 3 uśr, osoby otrzymujące świadczenia rodzinne, instytucje publiczne i organizacje pozarządowe są obowiązane do udzielania, na żądanie organu właściwego, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przepisem koherentnym z przytoczonym wyżej przepisem jest art. 299 § 3 pkt 9 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organy podatkowe udostępniają informacje zawarte w aktach spraw podatkowych, z wyłączeniem informacji określonych w art. 182, wójtom, burmistrzom, prezydentom miast lub marszałkom województw w zakresie prowadzonych postępowań o przyznanie świadczeń rodzinnych lub świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów. Wymienione przepisy uzasadniają pogląd, iż Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający z upoważnienia Burmistrza P. - organu właściwego w rozumieniu uśr, jest uprawniony do uzyskania od właściwego urzędu skarbowego informacji o dochodzie E. P. - żony uczestnika postępowania J. P. w sytuacji, gdy uczestnik nie przedstawił temu organowi zaświadczenia o jej dochodzie. Pan J.P. nie przedstawił tego zaświadczenia z powodu niezłożenia przez podatnika – E. P. -stosownego wniosku o wydanie zaświadczenia - zgodnie z art. 306 i § 1 Ordynacji podatkowej. Obowiązkiem organu było dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) poprzez zwrócenie się do właściwego urzędu skarbowego o udzielenie informacji o dochodzie E. P. osiągniętym w 2008 roku i wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawie uczestnika do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Pozostawienie wniosku uczestnika bez rozpatrzenia poprzez wydanie decyzji administracyjnej było przedwczesne i niedopuszczalne ze względów uprzednio przytoczonych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ppsa)). W zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych (do których zalicza się zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego) sposób i formę wszczęcia postępowania regulują przepisy uśr i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm., dalej - rozporządzenie). Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Podmioty uprawnione do złożenia takiego wniosku wskazuje art. 23 ust. 1 uśr. Wymagane jest aby wniosek taki sporządzony został zgodnie z wymogami przepisów prawa regulującymi tę materię. Przepisy uśr, jak i rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w sposób jasny określają wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Analiza wskazanych aktów prawnych pozwala na stwierdzenie, iż wysoce sformalizowany charakter wniosku powoduje, iż podstawową powinnością organu jest zbadanie, czy wniosek jest kompletny w sensie formalnym, tzn. czy zawiera wszelkie niezbędne, wymagane przez prawo materialne załączniki, dokumenty i oświadczenia. Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych w przepisach prawa załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 z pouczeniem, że niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3 w zw. z ust. 2 zd. ostatnie rozporządzenia.). W przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o wymagane dokumenty, żądanie wszczęcia postępowania jest bezskuteczne, nie dochodzi więc w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji. Należy stwierdzić, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. Wniosek taki pozostawia się bez rozpoznania – co jest czynnością materialno-techniczną. Strona nie pozostaje w takiej sytuacji pozbawiona możliwości działania, albowiem przysługuje jej zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 kpa), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skarga na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 litopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Lu 63/08). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż J.P. złożył w dniu [...] grudnia 2009 r. wniosek o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na trójkę swoich dzieci. Zgodnie z art. 23 ust 3 i 4 uśr oraz §2 ust 2 i 3 rozporządzenia wnioskodawca obowiązany jest dołączyć do wniosku określone w rozporządzeniu dokumenty. Uznawszy, że wniosek J. P. nie zawierał wszystkich koniecznych załączników, organ pismem z dnia [...] marca 2010 r. wezwał wnioskodawcę do dostarczenia wyroku sądu o rozwiązaniu małżeństwa lub złożenia pisemnych wyjaśnień "jak zakończyło się postępowanie sądowe, które odbyło się w dniu [...] lutego 2010 r." Jednocześnie pouczono skarżącego, iż niezastosowanie się do wezwania spowoduje, że wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego pozostanie nie rozpatrzony. Należy zwrócić uwagę, iż z akt sprawy nie wynika, aby organ wezwał wnioskodawcę do dostarczenia zaświadczenia od dochodach małżonki za rok 2008. Nie wynika również z akt sprawy aby organ poczynił jakiekolwiek inne starania celem uzyskania takich informacji, na co słusznie w skardze wskazał RPD. Na brak powyższego dokumentu organ powołał się jednak w uzasadnieniu decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Nawet jeśli zatem organ błędnie założył, o czym była mowa wyżej, iż w przedmiotowej sprawie należy wydać decyzję, to skoro był przekonany o słuszności podjęcia rozstrzygnięcia w takiej formie – winien był uczynić zadość przepisom postępowania dotyczącym wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 tej ustawy obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Art. 11 kpa z kolei nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Jednocześnie organ administracji publicznej kwestię czy dana okoliczność została udowodniona ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, LEX 41390). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, iż J.P. nie zastosował się do wezwania z dnia [...] marca 2010 r. Sąd może jedynie domniemywać, iż nie uczynił tego, ponieważ postępowanie nie zakończyło się i w konsekwencji wnioskodawca uznał, iż nie może dostarczyć wyroku sądu (gdyż takowy nie zapadł) ani też złożyć wyjaśnień "jak zakończyło się postępowanie sądowe, które odbyło się [...] lutego 2010 r." (ponieważ się – wówczas – nie skończyło). Jednakże organ nie powinien w tej sytuacji, ze względów przytoczonych wcześniej, wydawać w sprawie decyzji administracyjnej w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ale winno to nastąpić w formie czynności materialno-technicznej. Organ winien poinformować wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zgodzić się zatem należy, iż w razie nieuzupełnienia braków wniosku organ nie wydaje decyzji i pozostawia wniosek bez rozpoznania. Jednakże Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło wydanie decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa, a zatem z naruszeniem skutkującym nieważnością decyzji. Zdaniem Sądu wskazane uchybienia dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem nie wynika wprost z przepisów prawa to, że formą właściwą dla tego rodzaju rozstrzygnięć tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jest forma czynności materialno- technicznej. Pogląd taki jest w istocie dorobkiem doktryny prawniczej, a przede wszystkim orzecznictwa, na co słusznie wskazał w skardze RPD (por. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1998 r. sygn. IV SA 1041/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. I SA 1494/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2000 r. sygn. I SA 1233/99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2009 r. II SAB/G1 51/08). Zgodnie zatem z ukształtowaną linią orzeczniczą organ winien był pozostawić wniosek bez rozpoznania, zawiadomić o tym wnioskodawcę (w formie zwykłego pisma), któremu wówczas przysługiwałaby obrona przed bezczynnością organu (zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie skarga na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego). W zaistniałych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd orzekł jak w sentencji.